Dass eine grundlegende Reform des Staates und seiner Institutionen notwendig ist, bestreitet niemand. Eine große Reform braucht viele kleine Bolzen und Schrauben. Zuletzt ist dabei auch die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Blick geraten. Andreas Voßkuhle, der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts, der gemeinsam mit der Medienmanagerin Julia Jäkel und den ehemaligen Politikern Thomas de Maizière und Peer Steinbrück ein umfangreiches Vorschlagspaket „für einen handlungsfähigen Staat“ geschnürt hat, bescheinigte der Justiz in einem Interview mit der „Zeit“ kürzlich ein „Mindset-Problem“. Insbesondere die Verwaltungsgerichtsbarkeit als Kontrolleur staatlicher Entscheidungen sei „geprägt von Personen, die nicht selten sehr wissenschaftsaffin und detailverliebt sind und gleichzeitig die Welt retten wollen“.
Das ist natürlich eine bewusste Zuspitzung, um eine Debatte zu provozieren. Die längsten Verfahrenslaufzeiten hat immer noch das Bundesverfassungsgericht. Hinter der Provokation steht jedoch die berechtigte Frage, inwiefern sozio-institutionelle Rahmenbedingungen der Rechtsanwendung die Effizienz des Verwaltungsvollzugs beeinträchtigen. Ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit Sand im Getriebe des effizienten Staates?
Verfahrensdauer im europäischen Mittelfeld
Auf den ersten Blick erscheint die Dauer gerichtlicher Verwaltungsprozesse im europäischen Vergleich unauffällig. Nach dem jüngsten EU-Justizbarometer liegt die Verfahrensdauer deutscher Verwaltungsstreitverfahren in erster Instanz bei durchschnittlich circa 13 Monaten und damit im EU-Mittelfeld. Dort finden wir uns auch mit Blick auf den Durchschnitt der Gesamtlaufzeit durch alle Instanzen. Verwaltungsrechtsschutz in Malta dauert etwa dreieinhalb Mal so lange, der in unserem strukturell ähnlichen Nachbarland Polen weniger als halb so lang. Deutschland liegt trotz teils grundlegend unterschiedlicher Verwaltungskulturen mit den üblichen Schwankungen bei der Verfahrensdauer in einer Gruppe mit den anderen Staaten Mittel- und Westeuropas. Das ist keine Entwarnung, alles könnte schneller sein. Aber es spricht eher dagegen, deutschen Verwaltungsgerichten eine maßgebliche Verantwortung für Strukturprobleme zuzuschieben.
Auffällig ist hingegen der intraföderale Vergleich der Laufzeiten. So erledigen Verwaltungsgerichte in Rheinland-Pfalz erstinstanzliche Verfahren im Durchschnitt in fünfeinhalb Monaten und gehören damit auch innerhalb der EU zur Spitzengruppe. In Brandenburg haben Verfahren im Schnitt demgegenüber etwa die fünf- und in Hamburg die vierfache Laufzeit. Damit ist die innerdeutsche Spanne der Laufzeiten zwischen den Ländern beinahe so groß wie die zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Dass ein typischer Richter in Hamburg nun deutlich wissenschaftsaffiner arbeitet als eine Richterin in Koblenz, ist nicht plausibel.
Gerade im Bundesverwaltungsgericht, zu dem nur sehr wenige Fälle gelangen, an dem aber als Revisionsgericht mit besonders wissenschaftsnaher Gründlichkeit gearbeitet wird, werden Verfahren sehr schnell erledigt. Nichtzulassungsbeschwerden durchschnittlich in fünf Monaten, die für Grundsatzfragen reservierten Revisionsverfahren in unter 13 Monaten. Eilrechtsschutz in den dem Bundesverwaltungsgericht vereinzelt erst- und letztinstanzlich übertragenen Verfahren im Infrastrukturbereich kann auch bei komplexesten Materien extrem schnell erfolgen. Zuletzt hat das Gericht seine Leistungsstärke in den Streitigkeiten um die Flüssiggasterminals zur Überbrückung der Energiekrise bewiesen.
Schnelle Rechtspflege ist noch nicht gutes Recht
Über die Qualität des Verwaltungsrechtsschutzes lässt sich aus der bloßen Verfahrensdauer ohnehin nichts ablesen. Langsame Rechtspflege mag schlecht sein, aber schnelle Rechtspflege ist noch lange nicht gutes Recht. Die Wirkungen von Recht sind vielfältig und komplex. Das gilt erst recht für die Wirkung von Rechtsprechung. Gerichtsentscheidungen erledigen nicht nur einzelne Streitfälle, sondern stiften über die Entscheidungsbegründungen auch Orientierung für Verwaltung und Bürger. Mitunter ist die Bürokratielast gerade in solchen Gebieten des Verwaltungsrechts besonders hoch, wo kaum geklagt wird und es daher auch kaum Leitsätze gibt, die die administrative Entscheidungsfindung anleiten. Beispielsweise im Tierversuchsrecht lässt sich dies beobachten. Gewiss können auch überproportional elaborierte Begründungen dazu führen, dass die Verwaltung unter Druck gerät, normativen Anforderungen noch gerecht zu werden. Aus dem Umwelt- und Planungsrecht ist dies bekannt. Diese Folgen gerade für Infrastrukturplanungen dürfte Voßkuhle wohl vorrangig im Blick gehabt haben.
Richtig bleibt an der Zuspitzung Voßkuhles, dass die Verwaltungsgerichtskultur Einfluss auf die Art und die Geschwindigkeit der Erledigung hat. Die Folgen sind hierbei keineswegs klar. Gerade im Verwaltungsrecht fehlt es an Rechtstatsachenforschung. Interdisziplinäre Öffnung gehörte zu den berechtigten Forderungen einer langen Reformdebatte im deutschen Verwaltungsrecht, die gerade von Voßkuhle vorangetrieben wurde. Deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft schmorte zu lange im Saft der dogmatischen Auslegung des geltenden Rechts, hat sich aber für dessen Entstehung, Wirkungsbedingungen und praktische Folgen kaum interessiert. Die Rechtswissenschaften selbst verfügen freilich nicht über sozialwissenschaftliche Methoden, die eigenen Wirkungsbedingungen empirisch zu untersuchen. Sozialwissenschaften interessieren sich wiederum wenig für Verwaltungsrecht und haben zudem keinen Blick für rechtliche Normativität. Ob Gerichte effizient arbeiten, ist eine relationale Frage, die man nicht allein unter Verweis auf Empirie beantworten kann, ohne das Produkt der Rechtsprechung auch auf seine normative Richtigkeit zu überprüfen.
Schnelle Urteile, die oft falsch sind, ruinieren den Rechtsstaat auch. Welchen Anteil an gerichtlichen Verfahrenslaufzeiten hat eigentlich eine schlechte Verwaltung? Verwaltungsgerichte sind kein Reparaturbetrieb grundlegender Defizite in Verwaltungsverfahren und -organisation. Und schlechte Gesetzgebung, die vornehmlich der Geburtsort praxisferner wie detailverliebter Weltrettungsversuche ist, können Gerichte funktionsinhärent nur begrenzt ausbügeln. Für die sehr anspruchsvolle Analyse, wie soziokulturelle Bedingungen und normative Richtigkeit verzahnt sind und was überhaupt gute Rechtsprechung ausmacht, wären Forschungsverbünde notwendig, die es nicht gibt. Der Beitrag der Verwaltungsgerichtskultur zu Misere oder Sanierung des Staates muss daher vorerst Spekulation bleiben.
Begründungsweisen spiegeln Leitbilder
Juristisch vergleichen kann man aber die Begründungskulturen, die wiederum sehr eng mit den Leitbildern von Verwaltung im demokratischen Rechtsstaat verbunden sind. Unionsweit divergieren hier die Praktiken noch viel erheblicher als die Verfahrenslaufzeiten. Entscheidungen deutscher Verwaltungsgerichte sind im Vergleich lang, aber auch in der Regel gründlich. Bislang wurde die ausführliche Begründungsstruktur eher als Gütesiegel guter Verwaltungsrechtsprechung angesehen. Isoliert sich damit Deutschland durch eine exzeptionelle Kontrolldichte zum Nachteil eines effizienten Vollzugs? Vergleiche mit anderen Verwaltungsrechtskulturen hinken meist, weil sich gerichtliche Kontrolle nicht von divergenten Verwaltungsbildern und sehr heterogenen Verwaltungstraditionen abstrahieren lässt. Die im Vergleich eher apodiktische Begründungskultur von Staaten mit romanischer Verwaltungstradition hat eigene Nachteile. Dort müssen die Gerichte zwangsläufig der Verwaltung mehr Vertrauen entgegenbringen, was nicht immer gerechtfertigt ist. Zu substanziell schnelleren Verfahrenslaufzeiten hat eine Kultur knapper Begründungen jedenfalls nicht geführt.
Aufschlussreicher dürfte ohnehin ein Blick auf die europäische Gerichtsbarkeit sein. Dass diese ein abgeflachtes Kontrollniveau anlege, ist zum Teil ein Klischee. Die deutsche Staatsrechtslehre verbeißt sich traditionell im Europäischen Gerichtshof und bemängelt vor allem dessen zurückhaltende Kontrolle gegenüber Maßnahmen der materiellen Gesetzgebung. Das Bild bleibt schief. Zum einen haben sich auch hier Praktiken verbessert. Zum anderen handelt der Europäische Gerichtshof hier funktional als Verfassungsgericht, wo er im Vergleich zum deutschen Bundesverfassungsgericht in der Tat eine zurückhaltende Kontrolle anlegt, die gerade in sensiblen grundrechtlichen Bereichen oftmals unbefriedigend wirkt. Zu Unrecht wenig Aufmerksamkeit erfährt hingegen der originäre Verwaltungsrechtsschutz, wenn sich Bürger gegen Maßnahmen der europäischen Verwaltung wehren. Für die hier nach Artikel 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union grundsätzlich eröffnete Direktklage ist das Gericht der Europäischen Union zuständig. Dessen vorbildliche Kontrolldichte und Prüfungsintensität bleibt in keiner Weise hinter der deutscher Verwaltungsgerichte zurück – im Gegenteil.
Ausgerechnet Verwaltungsgerichte als Störfaktor in einer Staatsreform an Haupt und Gliedern auszumachen, ist nach alledem nicht naheliegend. Mitunter ist drohender Rechtsschutz überhaupt erst Motivation, hausgemachte Strukturprobleme der Verwaltung anzugehen. Zu den kulturellen Faktoren guter Verwaltungsrechtsprechung, zum „Mindset“, fehlt uns solide Empirie. Effektiver Rechtsschutz ist hingegen ein hohes Gut und ein Standortfaktor, gerade in den Konflikten mit autoritären Ordnungen.
