Seit dem Karlsruher Klimabeschluss von 2021 wird dem Bundesverfassungsgericht in der öffentlichen Debatte eine wichtige Rolle in Klimafragen zugeschrieben. Doch was das Gericht tatsächlich vom Gesetzgeber verlangt – und was nicht –, ist offenbar weitaus weniger eindeutig, als die Debatte mitunter vermuten lässt. Das zeigt ein Papier des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, über das zuerst F.A.Z. Einspruch berichtet hat.
Bei dem Papier handelt es sich um einen sogenannten Sachstand, ein kurzes Arbeitspapier, das der Wissenschaftliche Dienst im Auftrag von Abgeordneten erstellt. Im Unterschied zu einem ausführlichen Gutachten ist ein Sachstand knapper gehalten und deskriptiver Natur; er vertieft keine konkrete Rechtsfrage. Gleichwohl liefert das Dokument eine nüchterne und erhellende Bestandsaufnahme dessen, was das Verfassungsgericht bislang tatsächlich entschieden hat und was offengeblieben ist.
Im Einzelnen habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss aus dem März 2021 klargestellt, dass Artikel 20a des Grundgesetzes, die sogenannte Staatszielbestimmung zum Umweltschutz, eine justiziable Rechtsnorm sei. Sie verpflichte den Staat zum Klimaschutz und solle den politischen Prozess zugunsten ökologischer Belange binden, insbesondere mit Blick auf künftige Generationen.
Die Pflicht, nicht zulasten künftiger Generationen zu handeln
Das Verfassungsgericht habe zugleich verschiedene Leitplanken für das gesetzgeberische Handeln aufgezeigt. Hierzu zähle allem voran die intertemporale Freiheitssicherung, also die Pflicht, nicht zulasten künftiger Generationen zu handeln. Der Gedanke dahinter ist ebenso einfach wie weitreichend: Was heute an Treibhausgasen ausgestoßen wird, schränkt den Handlungsspielraum derjenigen ein, die noch gar nicht geboren sind.
Wo wissenschaftliche Ungewissheiten bestehen, treffe den Gesetzgeber eine besondere Sorgfaltspflicht. Schon belastbare Hinweise auf mögliche gravierende Folgen für kommende Generationen müsse er sorgfältig berücksichtigen. Hinzu kämen eine Nachbesserungspflicht, wonach klimaschützende Vorschriften fortlaufend an neue, gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse zur menschengemachten Erderwärmung angepasst werden müssen, sowie eine Transparenzpflicht für den Fall, dass der Klimaschutz grundlegend neu ausgerichtet werden soll. Zwar sei es Aufgabe des Gesetzgebers, die Ausgestaltung des Klimaschutzes konkret zu regeln. Dies bedeute jedoch nicht, dass er den einmal eingeschlagenen Weg ohne Weiteres verlassen und den Klimaschutz grundlegend neu ausrichten dürfe.
Der Wissenschaftliche Dienst weist in seinem Papier auch darauf hin, dass bislang ungeklärt sei, ob Artikel 20a Grundgesetz dem Gesetzgeber verbietet, einmal erreichte ökologische Schutzstandards wieder zu senken. Die Frage ist auch praktisch hochrelevant. Denn von der Antwort hängt ab, ob und in welchem Rahmen der Gesetzgeber bestehende Klimaschutzgesetze anpassen oder sogar zurücknehmen darf.
Kein schrankenloser Handlungsspielraum
Die juristische Literatur teile sich in dieser Frage in drei Lager. Während eine Seite jede Abschwächung bestehender Schutzstandards für unzulässig halte, erlaubten andere zumindest deren teilweise Rücknahme, sofern diese per saldo zu einer stärkeren Gefährdung der natürlichen Lebensgrundlagen führen würde. Eine dritte Strömung lehne ein ausnahmsloses Rückschrittsverbot ebenfalls ab und halte Einschränkungen des Umweltschutzes dann für zulässig, wenn konkurrierende Staatsziele schwerer wiegen.
Eine Analyse der im Sachstand benannten Leitplanken erlaubt Rückschlüsse auf mehrere Fragen, die aktuell politisch umstritten sind: Einzelne Klimaschutzinstrumente könnten geändert oder sogar abgeschafft werden, solange das Gesamtziel gewahrt bleibt. Auch eine Neuausrichtung an weniger ambitionierten Zielen wäre verfassungsrechtlich nicht von vornherein ausgeschlossen. Der Handlungsspielraum des Gesetzgebers ist also breiter, als mitunter behauptet wird – aber eben auch nicht schrankenlos.
Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht aus Artikel 20a Grundgesetz, der Staatszielbestimmung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, auch keine konkreten CO₂-Budgets oder verbindlichen Temperaturgrenzen abgeleitet. Das deckt sich mit einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom März dieses Jahres. Geklagt hatte hier die Deutsche Umwelthilfe, die vor Gericht ein Verbrenner-Aus von 2030 an erzwingen wollte. Der 6. Zivilsenat wies die Klage gegen zwei Automobilhersteller ab, da klimapolitische Lastenverteilungen und Emissionspfade Sache des demokratischen Gesetzgebers seien und nicht durch Einzelanordnungen gegenüber Unternehmen durchgesetzt werden könnten.
Solange das Bundesverfassungsgericht die Reichweite eines etwaigen Rückschrittsverbots nicht bestimmt, bleibt die Frage in der politischen Diskussion präsent und bietet Anknüpfungspunkte für weitere Klagen. Zugleich räumt das Papier mit einem verbreiteten Missverständnis auf: Das Bundesverfassungsgericht ist in Klimafragen kein Ersatzgesetzgeber. Karlsruhe hat dem Parlament zwar Pflichten und Maßstäbe vorgegeben, die konkrete Ausgestaltung des Klimaschutzes jedoch dem demokratischen Gesetzgeber überlassen.
Das Gericht zieht Grenzen, füllt sie aber selbst nicht aus. Innerhalb dieses Rahmens entscheiden politische Mehrheiten, nicht Richter. Welche Klimapolitik Deutschland verfolgt, wird daher nicht in Karlsruhe festgelegt, sondern in Berlin.
