Es ist ein doppelter Balanceakt: Wie kann die EU die Industrie von zu hohen CO₂-Preisen entlasten, ohne ihre Klimaziele zu gefährden? Wie kann sie die besonders leidende Chemiebranche besserstellen, ohne die Klimaschutz-Vorreiter der Stahlindustrie zu benachteiligen? Lange nicht mehr ist ein Vorschlag der Europäischen Kommission mit so großer Spannung erwartet worden wie die Reform des Emissionshandels.
Ende kommender Woche wird der Vorschlag präsentiert. Die EU-Kommission versucht, jedes „Leak“ zu vermeiden. Selbst hochrangige Beamte, die Einblick in die Entwürfe nehmen wollten, mussten das in einem speziellen Raum tun. Mitnehmen durften sie daraus nichts.
Der Emissionshandel schreibt vor, dass Unternehmen für den CO₂-Ausstoß Ausstoßrechte erwerben müssen. Die Zertifikate haben einen Preis. Sie werden entsprechend den Klimazielen stetig knapper, also teurer. Dies schafft einen Anreiz für Investitionen in die Dekarbonisierung. Das System existiert seit 2005. Einbezogen sind bisher Energieerzeuger, Industrie und Teile von See- und Luftverkehr. Der Preis betrug zuletzt 80 Euro je Tonne.
Von der Leyen: Staaten sollen mehr für Dekarbonisierung ausgeben
Der Druck auf die Kommission ist enorm. Mitteleuropäische Staaten wie Polen wollen den Emissionshandel wegen der Wirtschaftslage stark aufweichen. Auch Berlin fordert eine Entlastung der Industrie. Die Kommission will den Unternehmen zumindest etwas mehr Zeit für die Anpassung verschaffen. Diese soll genutzt werden, um Investitionen in die Dekarbonisierung voranzutreiben. Die Entlastungen sollen aber an Bedingungen („Konditionalität“) geknüpft werden.
Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen dringt darauf, dass die Staaten mehr Geld aus den Einnahmen des Emissionshandels in die Dekarbonisierung der Industrie stecken. So sollen etwa der Ausbau von Strom- und Wasserstoffnetzen die Voraussetzungen für eine CO₂-arme Produktion schaffen. Bisher fließen nach Kommissionsangaben nur fünf Prozent der nationalen Einnahmen dorthin.
An diesen drei Stellschrauben will die Kommission drehen
Im Gegenzug plant die Kommission nach Informationen der F.A.Z., an drei Stellschrauben zu drehen, um die Industrie zu entlasten:
• Sie wird die Ausgabe von Emissionsrechten nicht so stark verringern wie bisher vorgesehen und damit über einen längeren Zeitraum strecken.
• Sie wird einen neuen Preisdeckel einführen, um die Industrie nicht zu stark zu belasten.
• Sie wird mehr und länger kostenlose Zertifikate ausgeben. Auch dafür soll es aber Bedingungen geben.
Bisher läuft die Ausgabe von Zertifikaten Ende 2038 aus. Energieversorger und Industrie dürften gar kein CO₂ mehr emittieren – zumindest, solange sie es nicht der Atmosphäre wieder entziehen. Das anzurechnen, wird künftig möglich sein. Um dahin zu kommen, wird die Menge der Zertifikate von 2028 an jedes Jahr um 4,4 Prozent verringert. Diesen „linearen Reduktionsfaktor“ will die Kommission vermindern. Als wahrscheinlich gilt ein Wert um die 3,4 Prozent, auch wenn einige Länder wie Polen gerne in die Nähe einer Zwei vor dem Komma kämen.
Spielraum dafür hat die Kommission, weil die EU ihr CO₂-Reduktionsziel für 2040 im vergangenen Herbst faktisch von 90 auf 85 Prozent gesenkt hat. Offen ist auch noch, ob der Faktor schon im Jahr 2031 oder erst 2036 sinken soll.
Atmender Preisdeckel
Der Preisdeckel setzt an der „Marktstabilitätsreserve“ an. Diese Reserve wurde eigentlich geschaffen, um das Gegenteil zu erreichen. Sie nimmt seit dem Jahr 2019 Zertifikate aus dem Markt, damit der Preis nicht zu stark sinkt. Der Preis war lange unter Druck, weil es am Markt einen Überschuss an Rechten gab. Nun soll die Reserve stärker in die andere Richtung wirken. Die Basis dafür hat die Kommission im April gelegt. Überschüssige Zertifikate sollen nicht mehr gelöscht werden. Das soll einen Puffer schaffen, aus dem Rechte wieder in den Markt gegeben werden können.
Nach Informationen der F.A.Z. soll die Reserve zudem „dynamisiert werden“. Andere sprechen von einem „atmenden Preisdeckel“. Ob die Reserve aktiviert wird, hängt bisher davon ab, wie viele Zertifikate im Umlauf sind. Das soll angepasst werden.
Anders als in der Marktstabilitätsreserve des neuen Emissionshandels II, der von 2028 an Gebäude und Verkehr abdeckt, soll der Preis keine direkte Rolle spielen. Diese Reserve des Emissionshandels II gibt Zertifikate in den Markt, sobald der Preis über ein bestimmtes Niveau steigt. Bisher liegt die Schwelle bei 45 Euro. Das dämpft den Anstieg ab.
Was geschieht mit den kostenlosen Zertifikaten?
Die zentrale Frage für die Industrie ist, wie viele Zertifikate sie weiter kostenlos erhält. Bisher gilt: Um die Unternehmen im internationalen Wettbewerb nicht zu benachteiligen und sie von der Verlagerung der Produktion abzuhalten („Carbon Leakage“), erhalten sie anders als die Energieerzeuger 85 Prozent der Rechte umsonst.
Voraussetzung dafür ist, dass die Betriebe bestimmte CO₂-Effizienzstandards („Benchmarks“) für ihre Produkte erfüllen. Die besten zehn Prozent erhalten alle Zertifikate umsonst. Diese „Benchmarks“ sind gerade verschärft worden, was die Kosten für die Unternehmen um zehn bis 20 Prozent nach oben treibt. In Deutschland dringt deshalb allen voran die Chemiebranche darauf, die Benchmarks wieder aufzuweichen.
Kritiker werfen der Chemiebranche vor, nicht früh und ausreichend genug in die Dekarbonisierung investiert zu haben. Stahlunternehmen wie Salzgitter, die hier zu den Vorreitern gehören, wehren sich deshalb auch gegen eine Aufweichung des Emissionshandels. Sie argumentieren, dass dies ihre Investitionen entwerte.
Konditionalität darf nicht zu bürokratisch werden
Die Kommission muss deshalb eine schwierige Frage beantworten: Wie kann sie die Industrie entlasten, ohne die Vorreiter zu bestrafen? Die Lösung liegt auf der Hand. Die Industrie muss zumindest einen Teil des durch die Entlastung gesparten Geldes in die Dekarbonisierung investieren.
So stellt es sich Klimakommissar Wopke Hoekstra vor. Der Teufel steckt freilich im Detail. „Es können nicht die gesamten freien Zuteilungen an Investitionen in Dekarbonisierung gebunden werden“, sagt Michael Pahle vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung. Sonst ist die Gefahr des „Carbon Leakage“ nicht gebannt.
Bernd Weber von der Denkfabrik Epico geht noch weiter: „Wer Unternehmen bürokratisch vorschreibt, wie sie den Wert kostenloser Zertifikate verwenden müssen, ersetzt marktwirtschaftliche Anreize durch administrative Investitionsvorgaben.“ Für Investitionen in die Dekarbonisierung müsse der CO₂-Preis sorgen, heißt es in einer neuen Epico-Studie. Zudem könne die EU solche Investitionen mit anderen Instrumenten wie dem Innovationsfonds und der angekündigten Industrie-Dekarbonisierungsbank fördern, die mit 100 Milliarden Euro ausgestattet werden soll.
Pahle will ebendiese Instrumente nutzen, um die Industrie in die Pflicht zu nehmen. Sie sollen nur dann mehr kostenlose Rechte bekommen, wenn sie damit Projekte kofinanzieren, die Innovationsfonds oder Industrie-Dekarbonisierungsbank fördern. Einig sind sich beide, dass die Vorreiter in irgendeiner Weise belohnt werden müssen. Sie könnten etwa Bonuszertifikate bekommen.
Klar ist, dass die Reform der Benchmarks schnell voranschreiten soll. Die Kommission will dafür einen separaten Vorschlag vorlegen. Der soll im Schnellverfahren beschlossen werden und könnte sogar rückwirkend zum September dieses Jahres in Kraft treten. Die beschlossene Verschärfung zu diesem Monat würde so zumindest teilweise ausgesetzt. Den Rest des Pakets müssten Europaparlament und Ministerrat dann getrennt beschließen.
