Verdeckte Armut in Deutschland: Grundsicherung als Lösung

Altersarmut zu vermeiden oder zu bekämpfen, kann nicht allein Aufgabe der gesetzlichen Rentenversicherung sein. Die Grundsicherung im Alter als Zweig der Sozialhilfe ist ein unverzichtbarer Teil des Alterssicherungssystems in Deutschland. In diesem Sinne hat die Alterssicherungskommission ihren Auftrag verstanden; sie hat auch Empfehlungen zur Grundsicherung im Alter vorgelegt. Es sollen Hürden abgebaut werden, die arme Menschen daran hindern, ihre Rechte geltend zu machen. Die Regeln zur Anrechnung des Renteneinkommens bei der Festsetzung des Hilfeanspruchs sollen so geändert werden, dass für alle, die in ihrem Erwerbsleben Rentenbeiträge leisten, sich dies im Alter gelohnt haben wird, auch wenn sie ergänzende Sozialhilfe erhalten. Das ist derzeit nicht gegeben.

In politischen Debatten zur Alterssicherung wird die Grundsicherung im Alter häufig ausgeblendet; sie gilt nicht als Teil des Alterssicherungssystems, sondern als Beleg seines Versagens. Die armutspolitischen Empfehlungen der Kommission sind kaum beachtet worden. Die Armen sind zwar in aller Munde, wenn es darum geht, die sozialen Verhältnisse in Deutschland zum Skandal zu erklären; wie sich aber ihr Los verbessern ließe, spielt allenfalls eine nachrangige Rolle.

Die Kommission hat ihren armutspolitischen Empfehlungen den Grundsatz vorangestellt, dass Armutsbekämpfung eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe ist, die vorrangig über die steuerfinanzierte Grundsicherung erfolgen sollte. Sie hat damit Forderungen widersprochen, innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung eine Umverteilung von Beziehern hoher zu Beziehern niedriger Renten vorzunehmen. Die Kommission hat somit die bisher gültige Abgrenzung der Verantwortungsbereiche von Rentenversicherung und Sozialhilfe nicht infrage gestellt. Dafür sprechen grundsätzliche und pragmatische Überlegungen.

Rentenversicherung und Sozialhilfe folgen unterschiedlichen Prinzipien. Bei der Rentenversicherung gilt das Äquivalenzprinzip, es koppelt die erworbenen Leistungsansprüche in enger Weise an die erbrachten Beiträge. Die Sozialhilfe dagegen wird bei Bedürftigkeit geleistet. Diese beiden Prinzipien entsprechen klar unterscheidbaren Vorstellungen sozialer Gerechtigkeit. Der in Oxford lehrende Philosoph David Miller hat in seinem Werk „Grundsätze sozialer Gerechtigkeit“ in Anknüpfung an eine lange philosophische Denktradition herausgearbeitet, dass Menschen je nach den Grundformen sozialer Beziehungen, in denen sie stehen, unterschiedliche Prinzipien sozialer Gerechtigkeit zugrunde legen.

In solidarischen Gemeinschaften, so Miller, ist das dominante Gerechtigkeitsprinzip die Verteilung gemäß dem Bedarf: Knappe Ressourcen sollen so verteilt werden, dass ihre Mitglieder nach den Normen der Gemeinschaft ein angemessenes Leben führen können. Auf gesellschaftlicher Ebene dienen die existenzsichernden Leistungen des Sozialstaats dazu, Bedarfsgerechtigkeit zu gewährleisten. Die Grundsicherung soll, wie das Bundesverfassungsgericht geurteilt hat, nicht nur die physische Existenz sichern, sondern auch die Mittel bereitstellen, die für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind. Das ist zugleich Bedingung dafür, dass auch arme Menschen ihre Rechte als Staatsbürger – hier gilt das Gerechtigkeitsprinzip der Gleichheit – wahrnehmen können.

In Zweckverbänden und ökonomischen Beziehungen ist dagegen die Verteilung gemäß den Beiträgen und Leistungen, die die Mitglieder beisteuern, das einschlägige Gerechtigkeitsprinzip. Das Prinzip der Leistungsgerechtigkeit schließt eine Bedürftigkeitsprüfung aus; aus ihm ist in der Rentenversicherung keine Minderung von Leistungsansprüchen abzuleiten, wenn Versicherte parallel zum Erwerb ihrer beitragsfinanzierten Ansprüche Vermögen aufgebaut haben oder mit einem gut situierten Partner zusammenleben. Der Bedarf in der Sozialhilfe dagegen ist völlig unabhängig von der beruflichen Lebensleistung in der Vergangenheit zu decken. Hilfe erhält aber nur, wer sich durch den Einsatz seines Einkommens und Vermögens nicht selbst helfen kann. Also ist eine Bedürftigkeitsprüfung zwingend erforderlich.

Umverteilung im Rentensystem ist nicht zielgenau

Die Rentenversicherung erhebt Pflichtbeiträge, legt diese Verpflichtung aber nicht allen Bürgern auf. Nicht einbezogen sind Beamte, Abgeordnete, Vorstände von Aktiengesellschaften, berufsständisch abgesicherte Freiberufler und viele andere Selbständige. Verpflichtend belastet werden die Erwerbseinkommen abhängig Beschäftigter bis zur Beitragsbemessungsgrenze, nur diese Einkommen würden für die Umverteilung herangezogen. Von daher wäre es nicht zu rechtfertigen, die gesamtgesellschaftliche Aufgabe der Armutsbekämpfung den Versicherten der gesetzlichen Rentenversicherung aufzubürden. Eine Umverteilung innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung wäre eher gestaltbar, wenn sie eine Erwerbstätigenversicherung wäre, in die alle einzahlen. Die Kommission bezeichnet dies als Idealbild der Alterssicherung. Angesichts der hohen Pfadabhängigkeit des Alterssicherungssystems ist ihre Segmentierung in unterschiedliche Versorgungssysteme nur langfristig zu überwinden.

Sollten Rentenleistungen die Sozialhilfe ersetzen, müssten alle Renten auf das Grundsicherungsniveau angehoben werden. Dies wäre eine Sozialpolitik mit der Schrotflinte. Niedrige gesetzliche Renten sind kein verlässlicher Indikator für Altersarmut. Die Gruppe der Bezieher der niedrigsten Renten hat ein überdurchschnittliches Gesamteinkommen. Es gibt viele Empfänger kleiner Renten, die nur zeitweise gesetzlich versichert waren und als Beamte oder erfolgreiche Selbständige gut abgesichert sind. Auch lässt sich mit den Daten der Rentenversicherung nicht unterscheiden, ob eine niedrige Rente Folge einer Vollzeittätigkeit im Niedriglohnsektor oder einer Teilzeittätigkeit in einem gut bezahlten Job ist.

Dies wäre aber sehr entscheidend. Wer durchschnittliche oder gar überdurchschnittliche Stundenlöhne erzielt, aber wegen eines geringen Beschäftigungsumfangs keine ausreichende Altersabsicherung aufbaut, kann nicht erwarten, dass seine Rentenansprüche zulasten anderer Rentner oder der Gemeinschaft der Steuerzahler aufgestockt werden.

In der Debatte zum derzeit ausgesetzten Nachhaltigkeitsfaktor, der den Anstieg der Renten gegenüber der Lohnentwicklung dämpft, hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium 2021 ein Sockelschutzmodell in die Diskussion gebracht, das eine Haltelinie für jene einzieht, die geringe Renten haben. Es ist aber bisher kein Mechanismus vorgeschlagen worden, der dies innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung leisten kann, ohne zugleich Einkommen von Haushalten aufzustocken, die gut situiert sind. Auch die Alterssicherungskommission wurde hier nicht fündig.

Wenn die Rentenversicherung nicht der geeignete Ort für Umverteilung ist, muss die Grundsicherung im Alter als integraler Bestandteil des Alterssicherungssystems verstanden werden. Sie kann zielgenau Armut bekämpfen, wenn die in der gesetzlichen Rente erworbenen Ansprüche nicht zu einer Absicherung oberhalb des Grundsicherungsniveaus führen und Bedürftigkeit vorliegt.

Das bedeutet nicht, die Vermeidung und Bekämpfung von Armut allein an die Grundsicherung auszulagern. Die Kommission betont den Anspruch, dass eine über das gesamte Erwerbsleben ausgeübte Vollzeiterwerbstätigkeit unter Einbeziehung aller drei Säulen ein auskömmliches Einkommen im Alter oberhalb der Grundsicherung ermöglichen muss. Der Vorschlag der Kommission, ab einem Stichtag alle nicht obligatorisch abgesicherten neuen Selbständigen ohne Opt-out in die gesetzliche Rentenversicherung einzubeziehen, zielt auch auf die Vermeidung von Altersarmut. Mit der obligatorischen Kapitalrente im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung, die die Kommission ebenfalls empfiehlt, würden auch Erwerbstätige erreicht, die keinen Zugang zu einer betrieblichen Altersvorsorge haben.

Auf gesetzlicher Ebene sind die existenzsichernden Leistungen gut geregelt. Es gibt jedoch eine hohe Nichtinanspruchnahme. Wer trotz Bedürftigkeit keine Grundsicherung erhält und nicht auf freiwilliger Basis von seinem privaten Umfeld unterstützt wird, lebt unterhalb des verfassungsrechtlich garantierten Existenz- und Teilhabeminimums. Er ist verdeckt arm.

Das genaue Ausmaß kann nur mit hohen Unsicherheiten abgeschätzt werden. Zu groß ist das Rauschen in den Daten der Haushaltsbefragungen, die den Schätzungen zugrunde liegen. Die Bandbreite der Schätzungen für die Nichtinanspruchnahme der Grundsicherung im Alter reicht von 30 bis 70 Prozent. Die Einkommensangaben der Respondenten sind teilweise fehlerhaft, ihr Vermögen, das bei der Bedarfsfeststellung abgeprüft werden muss, ist in den verfügbaren Daten unzureichend erfasst und nur mit hohen Unsicherheiten abschätzbar. Schwer abzuschätzen ist auch, wie hoch die Hilfe wäre, die ihnen zustünde. Werden Einkommensbestandteile untererfasst, so wird dieser Betrag überschätzt.

Trotz dieser Unsicherheiten ist nicht zu bestreiten, dass das Ausmaß der Nichtinanspruchnahme substanziell ist. Die Notwendigkeit, verdeckte Armut zu bekämpfen, besteht unabhängig davon, wie hoch genau ihr Umfang ist. Das Sozialrecht enthält die Verpflichtung der Verwaltung, für die faktische Umsetzung sozialer Rechte zu sorgen. Sie ist also gefordert, Barrieren für die Inanspruchnahme aktiv abzubauen. Eine längere Nichtinanspruchnahme von Grundsicherungsleistungen kann, wie die qualitative Forschung zeigt, zu mangelhafter Ernährung, Mietschulden mit der Gefährdung des Mietverhältnisses, einer Stromsperre und zu sozialer Isolation führen.

Um verdeckte Armut erfolgreich zu bekämpfen, muss man die Gründe besser verstehen, warum bedürftige Menschen keinen Antrag stellen. Ein bewusster Verzicht kann rational sein, wenn Berechtigte erwarten, nur kurzfristig bedürftig zu sein, oder ihre Ansprüche sehr gering sind. Dann mag der bürokratische Aufwand als unverhältnismäßig erscheinen. Dies kann aber nicht das gesamte Ausmaß der Nichtinanspruchnahme erklären.

Unkenntnis, Scham und Überforderung mit den bürokratischen Verfahren spielen eine große Rolle. Auch das zeigt die qualitative Forschung. So gibt es in erheblichem Umfang Berechtigte, die befürchten, bei Bezug ergänzender Sozialleistungen würde das Sozialamt Regress bei ihren Kindern nehmen, obwohl dieser seit 2003 überhaupt nur bei einem Kind geprüft werden kann, das ein Jahreseinkommen von mehr als 100.000 Euro (ohne Partnereinkommen) hat. Zur hohen Nichtinanspruchnahme trägt auch bei, dass Berechtigte davor zurückschrecken, mit dem Sozialhilfebezug zu einer Gruppe zu gehören, die negativen stereotypen Bewertungen ausgesetzt ist (die sie möglicherweise selbst teilen). Gesellschaftliche Debatten, die die Grundsicherung als würdelos diskreditieren oder Leistungsempfänger pauschal abwerten, können somit verdeckte Armut verfestigen.

Die Hürden der Antragstellung sind hoch, das Musterantragsformular umfasst 22 Seiten. Im Antrag und in den Erläuterungen ist kein Bemühen um eine Behördenkommunikation in verständlicher Sprache zu erkennen. Rechtsverweise nennen die einschlägigen Paragraphen ohne erklärende Erläuterung. Für Menschen, die mit schriftlich zu bewältigenden Vorgängen nicht vertraut sind, ist es mit hohem Stress verbunden, einen solchen Antrag auszufüllen. Für Menschen, die ihre Lesefähigkeit wieder verloren haben, ist dies nicht zu bewältigen.

Die Vision eines bürgerfreundlichen Sozialstaats, die die Kommission zur Sozialstaatsreform in groben Strichen skizziert hat, kann einen Weg eröffnen, verdeckte Armut zu überwinden. Die steuerfinanzierten existenzsichernden und existenzergänzenden Sozialleistungen sollen in einem einheitlichen Sozialleistungssystem zusammengeführt werden. Wer Anspruch auf Unterstützung hat, soll sich jederzeit an eine örtliche Anlaufstelle wenden können, die zu allen Sozialleistungen kompetent berät. Die Mitarbeiter dort ermutigen Hilfesuchende, gleich den Antrag über das digitale Sozialportal zu stellen, und sie helfen, wenn Unterlagen fehlen. Alles, was einer der Behörden in Deutschland schon vorliegt, muss nicht noch mal beigebracht werden. Der Antrag soll in kurzer Frist beschieden werden. Die Umsetzung ist anspruchsvoll; dazu gehört die Zusammenführung einer völlig zersplitterten IT-Infrastruktur und ein Kulturwandel im Umgang mit Antragstellern in der Sozialverwaltung.

Mehr Fairness für den unteren Rand der Mitte

Eine substanzielle sozialpolitische Änderung beinhaltet die Empfehlung der Kommission, die Anrechnungsregeln in der Grundsicherung im Alter so zu gestalten, dass Personen, die in die gesetzliche Rentenversicherung eingezahlt haben, im Alter verlässlich ein höheres verfügbares Einkommen haben als Personen, die keine oder geringe Beiträge geleistet haben. Das würde Personen unterstützen, die nicht die Voraussetzungen für den Grundrentenzuschlag erfüllen: mindestens 33 sogenannte Grundrentenjahre in der gesetzlichen Rentenversicherung. Die meisten Grundsicherungsempfänger haben dies nicht. Die von ihnen geleisteten Rentenbeiträge sind für ihre materielle Situation im Alter ohne jede Wirkung, da sie in voller Höhe auf den Hilfeanspruch angerechnet werden. Daher verpufft auch für viele Frauen, die ihre geringen Renten mit Grundsicherung aufstocken, die von der Koalition beschlossene dritte Stufe der Mütterrente: drei Kinder erzogen, 60 Euro mehr Rente, 60 Euro weniger Hilfe.

Die Kommission schlägt bis zu einer Obergrenze eine prozentuale Freibetragsregelung mit 20 oder 30 Prozent vor. Es entsteht dadurch kein zusätzlicher bürokratischer Aufwand, da die Sozialbehörden die Rentenhöhe ohnehin erfassen müssen. Eine solche Freibetragsregelung hatte vor fast 20 Jahren schon der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vorgeschlagen. Obligatorisch zu leistende Beiträge dürften in der Wahrnehmung der auf Grundsicherung angewiesenen Rentenempfänger nicht zu einer „Zwangsabgabe ohne Anspruch auf Gegenleistung“ mutieren, so der Rat damals. Für die Freibetragsregelung sprechen somit Fairnessgründe. Sie sichert für alle Personen im Rentenalter, die sozialversicherungspflichtig beschäftigt waren, einen Abstand zum Grundsicherungsniveau.

Woran kann es noch scheitern?

Beide armutspolitischen Empfehlungen der Alterssicherungskommission – der Abbau verdeckter Armut und die Freibetragsregelung – belasten den Haushalt des Bundes, der die Kosten der Grundsicherung im Alter trägt. Bei der Überwindung verdeckter Armut sind die Mehrkosten allerdings nicht Folge einer Leistungsausweitung, sondern der Durchsetzung der verfassungsrechtlich fundierten Zusage an bedürftige Menschen, ihre Existenz und Teilhabe zu sichern. Es ist kein legitimer Weg, Kosten des Sozialstaats durch hohe bürokratische Hürden zu begrenzen, die Menschen davon abhalten, zu ihrem Recht zu kommen.

Der Umfang der Mehrkosten ist nicht sicher zu kalkulieren, weil die Schätzungen so unsicher sind. Ein unterer bis mittlerer einstelliger Milliardenbetrag pro Jahr dürfte eine realistische Größenordnung sein, wenn es denn gelänge, verdeckte Armut vollständig zu überwinden. Dies wird Zeit brauchen, die Mehrkosten werden sich somit nach und nach aufbauen. Die Kosten der Freibetragsregelung betragen, berechnet auf den Bestand der heutigen Grundsicherungsempfänger, eine halbe bis eine Milliarde Euro. Die Mittel würden ohne jegliche verteilungspolitische Streuverluste bei den Haushalten mit den niedrigsten Einkommen ankommen. Es gibt keine zielgenauere verteilungspolitische Maßnahme.

Aber vielleicht sind kommunikative Risiken viel entscheidender als die Kosten. In der verqueren Armutsdebatte in Deutschland wird vielfach die Zahl der Personen, die Grundsicherung erhalten, mit dem Umfang von Armut gleichgesetzt. Der Abbau verdeckter Armut kann somit zu dem Fehlschluss führen, die Armut nehme zu, obwohl sie wirksamer bekämpft wird. Bei Politikern ist die Angst vor diesem Statistikeffekt mit Händen zu greifen. Diese Angst hat immer wieder Reformen im Hilfesystem blockiert, die arme Menschen zielgenau hätten erreichen können. Sollten, wenn der Abbau verdeckter Armut gelingt, erneut Virtuosen der Empörung auftreten, die den Anstieg der Zahl der Hilfeempfänger skandalisieren, muss man ihnen im Interesse armer Menschen vehement entgegentreten.