Nach Angaben des Bundeskriminalamts gab es Anfang Juli bundesweit 410 islamistische Gefährder. Abdul Ballout war einer von ihnen. Trotzdem konnte er seinen Anschlag in Berlin planen, ausführen und anschließend fliehen, ehe die Polizei ihn aufspürte und erschoss.
Seit der Tat häufen sich deshalb die Forderungen nach härteren Regeln für Gefährder. Alexander Dobrindt (CSU) hält insbesondere die Präventivhaft für zwingend notwendig. Zumindest soll ihre Bewegungsfreiheit durch elektronische Fußfesseln eingeschränkt werden. Tatsächlich sind beide Maßnahmen schon heute möglich. Doch die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Maßnahmen sind kompliziert, auch weil Bund und Länder sie unterschiedlich regeln.
„Gefährder“ ist juristisch nicht definiert
Der Begriff „Gefährder“ ist in der rechtspolitischen Debatte allgegenwärtig. Juristisch existiert er streng genommen aber gar nicht. Er steht in keinem Gesetz, sondern kommt aus der polizeilichen Praxis. Gemeint sind Personen, bei denen die Sicherheitsbehörden davon ausgehen, dass sie künftig schwere, politisch motivierte Straftaten begehen könnten.
Die Gefahrenabwehr gehört laut Verfassung zu den Aufgaben der Länder. Ob eine Person als Gefährder gilt, entscheiden deshalb die Landespolizeibehörden. Infolge der Anschläge vom 11. September 2001 wurde das Grundgesetz allerdings angepasst: Seitdem ist der Bund für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus zuständig. Darunter fällt insbesondere der islamistische Terror.
Einen Flickenteppich an Maßnahmen
Wird eine Person von einer Behörde als Gefährder eingestuft, hat das erst einmal keine Folgen. Die Person weiß auch nicht, dass sie als Gefährder gilt. Das heißt, sie kann auch nicht dagegen klagen. Erst wenn im Anschluss eine konkrete polizeiliche Maßnahme durchgeführt wurde, ist gerichtlicher Rechtsschutz möglich.
Weil der Begriff gesetzlich nicht definiert ist, gibt es auch kein Gesetz oder einen Paragraphen, in dem alle zulässigen Maßnahmen gegen einen Gefährder stehen. Wer wann welche Befugnisse hat, ergibt sich aus einem unübersichtlichen Geflecht aus den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder.
Präventivhaft und Fußfesseln jetzt schon möglich
Fällt ein Gefährder in die Zuständigkeit des Bundes, weil es um die Abwehr des internationalen Terrorismus geht, eröffnet das Bundeskriminalamtgesetz zahlreiche Möglichkeiten. Nach § 56 kann insbesondere das Tragen einer elektronischen Fußfessel angeordnet werden. Dafür gelten allerdings strenge rechtliche Voraussetzungen. Vor allem ist hierfür eine gerichtliche Anordnung erforderlich.
§ 57 erlaubt zudem die Präventivhaft. Über sie entscheidet ebenfalls nicht allein die Behörde, sondern ein Gericht. Der Gewahrsam darf außerdem höchstens vier Tage dauern.
Sind die Länder zuständig, gelten die Landespolizeigesetze. Je nachdem, in welchem Bundesland sich der Gefährder aufhält, variieren die Maßnahmen und deren Voraussetzungen. Am weitesten geht Bayern, wo Präventivgewahrsam für einen Zeitraum von bis zu zwei Monaten möglich ist. Zudem genügt bereits eine „drohende“ Gefahr. Die Ermittler müssen also nicht abwarten, bis sie konkrete Indizien für eine geplante Straftat haben, sondern können deutlich früher eingreifen.
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof billigte die Regelung, Bundestagsabgeordnete von Grünen, Linken und FDP hielten sie jedoch für verfassungswidrig und riefen deshalb das Bundesverfassungsgericht an.
Noch Anfang Juli fand in dem Verfahren eine mündliche Verhandlung statt. In diesem sagte Rechtsprofessor Thorsten Kingreen als Bevollmächtigter der Kläger, dass Freiheitsentziehungen besonders strengen Anforderungen unterlägen, wenn noch gar keine Straftat begangen worden sei. Der Präventivgewahrsam sei „kein Instrument für die dauerhafte Überwachung von Personen“.
Bayerisches Gesetz steht in Karlsruhe auf dem Prüfstand
Für die bayerische Landesregierung erwiderte der Rechtswissenschaftler Markus Möstl, dass die Polizei den Gewahrsam als Druckmittel benötige, wenn andere Maßnahmen keinen Erfolg hätten. Der Vizepräsident der Polizei München, Christian Huber, lieferte konkrete Zahlen: Im ersten Halbjahr 2026 seien in Bayern 5.819 Präventivgewahrsame angeordnet worden. In mehr als 99 Prozent der Fälle dauerte der Gewahrsam weniger als einen Tag. Nur vier Personen wurden länger als 14 Tage festgehalten. Einer dieser Fälle betreffe einen Islamisten, der sich innerhalb kurzer Zeit radikalisiert habe und Waffen und Sprengstoff habe beschaffen wollen. Er blieb 37 Tage in Gewahrsam.
Karlsruhe könnte den politischen Spielraum mit seinem Urteil zum bayerischen Modell erweitern oder auch verengen. Wann die Entscheidung fällt, ist bislang nicht bekannt.
Ende des Flickenteppichs gefordert
Die Forderungen nach einer einheitlichen Rechtsgrundlage mehrten sich zuletzt. Ein Vorschlag ist eine bundeseinheitliche Regelung für die Präventivhaft, ein weiterer: ein einheitliches Polizeigesetz des Bundes und der Länder.
Strafrechtsprofessor Michael Kubiciel hält diese Vorschläge für verfassungsrechtlich problematisch, da die Gefahrenabwehr grundsätzlich Ländersache ist. Spielraum sieht er im Strafrecht, für das der Bund zuständig ist. Dort könne der Gesetzgeber etwa die Voraussetzungen für Bewährung verändern, ohne in die Kompetenzen der Länder einzugreifen. „Das wäre keine Präventivhaft für Gefährder, käme ihr aber nahe“, sagte er der F.A.Z.
