In der Finanzkrise 2008 „wusste“ die Europäische Kommission, dass Europa nur deshalb stark betroffen war, weil Bankenregulierung und Bankenaufsicht in der EU zersplittert waren. Als wichtigste Konsequenz schlug sie daher die Schaffung eines einheitlichen Regelbuchs für die Banken in allen Mitgliedstaaten vor. Eine neue europäische Verordnung sollte dafür sorgen.
Die Zustimmung für die Verordnung erkaufte sich die Kommission, indem sie verschiedenen Mitgliedstaaten Sonderwünsche erfüllte. So kam die Kommission deutschen Wünschen entgegen, man möge allen Banken die Möglichkeit geben, Eigenkapital nicht nur durch Ausgabe von Aktien, sondern auch durch Hereinnahme von stillen Einlagen aufzunehmen. Daher ist die Definition von Kerneigenkapital einer Bank in der europäischen Verordnung weniger restriktiv als das, was im Basler Abkommen vereinbart worden war.
Den Deutschen ging es darum, die Landesbanken zu schonen. Schon früh hatte Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) erklärt, Deutschland sei nur ein Opfer amerikanischer Fehlentwicklungen. Die Krise sei von den „Heuschrecken“, Hedgefonds und Ähnlichen, in den USA verursacht worden.
Die Deutlichkeit der Worte der EU-Kommission und Minister Steinbrücks darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass beides Sprechblasen waren, die kaum etwas mit der Realität zu tun hatten. Es gab und gibt keine Evidenz, dass die Fragmentierung von Bankenregulierung und Bankenaufsicht eine große Rolle gespielt hätte. Die Mitgliedstaaten der EU waren unterschiedlich stark betroffen, Frankreich sehr wenig, Deutschland sehr stark, aber das lag nicht an den Unterschieden der nationalen Gesetzgebung. Die rund 80 Milliarden Euro Kosten für die deutschen Steuerzahler hatten vor allem mit dem Fehlverhalten der Landesbanken zu tun, deren Belastung für die Steuerzahler für sich schon bei rund 50 Milliarden Euro lag.
Es waren nicht die „Heuschrecken“
2001 hatten die EU-Kommission und Deutschland vereinbart, dass Deutschland nicht gegen das von der Kommission geplante Verbot der staatlichen Garantien für die Landesbanken vor das Gericht gehen würde, sofern dieses Verbot nicht sofort, sondern erst 2005 in Kraft treten würde. Bei den Verhandlungen spielte Steinbrück, damals noch nordrhein-westfälischer Finanzminister, eine zentrale Rolle. Die Landesbanken nutzten die Frist bis 2005, um für 250 Milliarden Euro mit Garantien der Länder versehene neue Schulden aufzunehmen und die Mittel zu großen Teilen in Verbriefungen in den USA zu investieren. (Das ist dann Daseinsvorsorge für NRW!) Zusammen mit dem, was man über Zweckgesellschaften mit kurzfristigen Schulden finanzierte, dürften die Landesbanken einen erheblichen Teil der Verbriefungswelle in den USA finanziert haben. Die von Steinbrück beschworenen „Heuschrecken“ spielten keine nennenswerte Rolle.
Es sei dahingestellt, ob die Sprechblasen der EU-Kommission und der deutschen Verantwortlichen auf Unehrlichkeit oder auf Unwissen beruhten. So oder so untergräbt die Abweichung von den tatsächlichen Zusammenhängen die Glaubwürdigkeit der politischen Diskurse. Jedoch werden solche Sprechblasen nur selten infrage gestellt. Der politische Prozess lässt zu wenig Raum für angemessene Analysen der Sachzusammenhänge. Dass es in Deutschland, anders als in den USA, keine offizielle Untersuchung der besonderen Betroffenheit durch die globale Finanzkrise gegeben hat, spricht für sich.
Für die EU-Kommission und die deutschen Verantwortlichen ging es nicht um die Sachzusammenhänge, sondern um die Ausweitung der Zuständigkeiten der Kommission und den Erhalt des Sonderstatus der Landesbanken. Dass die Abschwächung der Eigenkapitaldefinition die Anforderungen des Basler Abkommens verletzte und damit die Voraussetzungen für eine Tätigkeit deutscher Banken außerhalb Deutschlands mit einer Beaufsichtigung nur durch die Heimatlandbehörden gefährdete, war ihnen egal. Im weiteren Verlauf haben die USA dann das reine Heimatlandprinzip aufgehoben und die ausländischen Banken gezwungen, ihre US-Aktivitäten den dortigen Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften zu unterwerfen.
„Wettbewerbsfähigkeit“ als neues Zauberwort
Sprechblasen, das heißt unbelegte, unwahre, auch unsinnige Sprüche, hat es im politischen Diskurs schon immer gegeben und gibt es auch heute noch. Derzeit ist „Wettbewerbsfähigkeit“ das Zauberwort. Die Bundesregierung will die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Automobilindustrie verbessern. Die EU-Kommission wird demnächst einen Bericht zur Wettbewerbsfähigkeit des EU-Banksektors veröffentlichen und anschließend Vorschläge zur Verbesserung vorlegen. Das Bild ist sehr plastisch. Man sieht geradezu die Mitglieder des EU-Banksektors auf dem Spielfeld auflaufen, den Ball in wohl koordinierten Spielzügen nach vorn treiben und ins Tor des Gegners schießen. Und dass „unsere“ Banken gewinnen, liegt ja wohl in unser aller Interesse!??
Jedoch ist das alles Unsinn: „Der EU-Banksektor“ agiert nicht als Team, und es sind nicht „unsere“ Banken. Die einzelnen Banken agieren jeweils im eigenen Interesse für sich, im Wettbewerb mit anderen Banken, darunter auch solchen, die ebenfalls „zu uns“ gehören. Dabei geht es nicht um einen Markt, sondern um viele Märkte gleichzeitig, denn die Erfolge einer Bank in den verschiedenen Märkten bedingen sich gegenseitig.
Diese Sprachkritik mag pedantisch erscheinen. Dahinter stehen aber wichtige wirtschaftliche und politische Erwägungen. Für viele Finanzmärkte ist der globale Wettbewerb irrelevant, denn ein großer Teil des Bankgeschäfts ist lokal. Die Sparkasse Hintertupfingen hat Einleger und vergibt Kredite vor Ort, für ihre wichtigsten Wettbewerber gilt dasselbe. Wenn man überlegt, warum nicht auch französische Banken den Wettbewerb in Hintertupfingen beleben, so sollte man erwägen, dass auch die deutschen Großbanken das Detailgeschäft vor Ort nur auf kleiner Flamme betreiben. In diesem Geschäft haben die ortsansässigen Sparkassen und Genossenschaftsbanken einen erheblichen Informationsvorsprung. Ein Neuankömmling muss damit rechnen, dass er einiges Lehrgeld bezahlen muss, ehe er richtig Fuß fassen kann. Das hat nichts mit den Möglichkeiten des grenzüberschreitenden Wettbewerbs im EU-Binnenmarkt zu tun. Die EU-Kommission wird gleichwohl darüber klagen und eine weitere Europäisierung von Bankenregulierung und Bankenaufsicht fordern.
Lehren aus der globalen Finanzkrise
Globaler Wettbewerb betrifft vor allem das Investmentbanking und den Wertpapier-, Devisen- und Derivatehandel. Mit ihrem Bericht und den anschließenden Gesetzgebungsvorschlägen reagiert die EU-Kommission auf das Lobbying der großen Institute, die hier aktiv sind, auch der Finanzminister, darunter des deutschen, der unter der Ampelregierung die Wünsche des Bankenverbandes teilweise Wort für Wort an die EU-Kommission weiterleitete. Gefordert wird eine massive Deregulierung vor allem bei den Regeln für die Verbriefung von Wertpapieren und die Eigenkapitalanforderungen. Ein Eingehen auf diese Forderungen könnte als Bonbon eine Zustimmung Frankreichs (BNP Paribas) und Deutschlands (Deutsche Bank, Landesbanken) zu einer weiteren Europäisierung der Bankenregulierung bewirken.
Jedoch ist nicht klar, was „wir“ aus einer Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von Großbanken im Investmentbanking und im Handel zu gewinnen haben. Die besondere deutsche Betroffenheit durch die globale Finanzkrise war gerade auf diese Bereiche zurückzuführen, vor allem auf die „Erfolge“ deutscher Institute beim Kauf von Verbriefungen.
Das Investmentbanking mag zwar das Nonplusultra der Finanzgeschäfte sein, aber in der Vergangenheit war die Exkursion europäischer Banken in dieses Geschäft keine Erfolgsgeschichte – außer für die Investmentbanker, die den Europäern ihre Kompetenz andienten, dafür freie Hand bekamen, hohe Boni verdienten und den Banken die Risiken aufbürdeten. Die Geschichte der Beziehungen Deutsche Bank / Bankers Trust sowie Credit Suisse / First Boston zeigt das sehr deutlich.
Nun heißt es, wir brauchen Investmentbanking und aktive Kapitalmärkte, um die Rahmenbedingungen für die Finanzierung neuer innovativer Unternehmen zu verbessern. Jedoch ist nicht klar, dass die geforderte Deregulierung das bewirken würde. Dass die europäischen Kapitalmärkte im Vergleich zu den amerikanischen stark unterentwickelt sind, liegt auch daran, dass die europäischen Großbanken jahrzehntelang den Börsenzugang neuer Unternehmen erschwert haben, da sie diese Unternehmen weiter als Kreditkunden an sich binden wollten. Dieses Interesse dürfte nach wie vor bestehen. Daher ist nicht klar, dass eine Förderung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Banken im Investment Banken ihre Wirkungen in Europa und nicht in den USA entfalten wird.
Sprechblase „Kapitalmarktunion“
Diese Bemerkung betrifft auch die seit einem Jahrzehnt immer wieder vorgebrachte Sprechblase, nach der Bankenunion brauche Europa auch eine Kapitalmarktunion. Die Bankenunion diente dazu, Probleme eines bestehenden Sektors anzugehen, die die Funktionsfähigkeit der Geldpolitik bedrohten. Die Kapitalmarktunion soll das Problem lösen, dass es einen bestimmten Sektor, nämlich Börsen mit der Bedeutung der US-Börsen, in Europa gar nicht gibt. Über die Ursachen des Problems redet man gar nicht erst, da ginge es für die EU-Mitgliedstaaten zu sehr ans Eingemachte: Insolvenzrecht, Rechnungslegung, Steuerrecht, Unternehmensverfassung (Mitbestimmung). Auch der schon angesprochene Interessenkonflikt der Banken im Umgang mit den Kapitalmärkten wird verdrängt.
Man müsste auch darüber reden, dass die Banken keine erkennbaren Anstalten zur Entwicklung eigener europäischer Infrastrukturen für Abwicklungs- und Zahlungssysteme machen. Die Verwendung der US-Infrastrukturen ist für sie günstiger, auch wenn man sich da hin und wieder den Launen des amerikanischen Präsidenten fügen muss. Wollte man die europäischen Banken wirklich dazu veranlassen, durch eine Europäisierung ihrer Geschäfte zur Stärkung der europäischen und nationalen Souveränität beizutragen, müsste man auch über Zwang oder gezielte Subventionen als Mechanismen nachdenken, die dazu beitragen können.
Die Sprechblasen von der „Wettbewerbsfähigkeit“ lenken die Aufmerksamkeit auf die Märkte für Autos oder für Bankdienstleistungen. Aber auch Champions brauchen Ressourcen. Wie viele und zu welchen Kosten? Können wir sicher sein, dass Wettbewerbserfolge der Autounternehmen oder der Banken beim Kampf um Ressourcen immer wünschenswert sind? In den vergangenen Jahrzehnten haben die großen Banken sehr viele Physiker eingestellt, um Risikomodelle zu entwickeln und anzuwenden. Vielleicht wäre es besser gewesen, wenn etliche dieser Physiker mit der Entwicklung neuer Batterietypen beschäftigt gewesen wären. Normalerweise würde man sagen, die Frage müsse der Markt beantworten, aber der Markt kann das nicht, wenn staatliche Privilegierung den Wettbewerb verzerrt.
Vor 25 Jahren wollte die Regierung Schröder aus Deutscher Telekom, Deutscher Post und Deutscher Bahn globale Champions machen. Deutsche Post und Deutsche Bahn sollten die Nummern eins und zwei in den weltweiten Logistikmärkten werden. Heute kann man darüber nur bitter lachen. Bitter lachen kann man auch über den 2004 erfolgten Ruf des Bundeskanzlers, auch im Banksektor einen Champion zu schaffen, beginnend mit einer Übernahme der Postbank durch die Deutsche Bank.
Die EU-Kommission der Präsidentin Ursula von der Leyen tritt voll in die Fußstapfen des Kanzlers Schröder. „Modernisierung“ der Wettbewerbspolitik im Interesse von Innovationen und grüner Transformation ist die Parole, im Klartext: Unterordnung der Anwendung und Weiterentwicklung des Wettbewerbsrechts unter die Politikziele dieser Kommission. Da heißt es dann, die Fusionskontrolle müsse sich an den strategischen Zielen der Kommission orientieren. Der Missbrauch des Wortes „Wettbewerbsfähigkeit“ soll darüber hinwegtäuschen.
Jedoch ist Wettbewerbsfähigkeit eine Eigenschaft von Personen und Unternehmen. Sie entsteht durch Übung im Wettbewerb, nicht durch Privilegierung von oben. Es gibt auch keine Evidenz dafür, dass die Bildung von Großunternehmen durch Zusammenschlüsse Innovationsprozesse beschleunigt hätte. Im Gegenteil scheitern viele Zusammenschlüsse, weil die Beteiligten so viel miteinander zu tun haben, dass sie sich um die Tätigkeit des Unternehmens selbst nicht mehr richtig kümmern können.
