Bundesregierung: Das sind die großen Reformprojekte

Weil das Leben in Deutschland teuer geworden ist, haben Union und SPD verabredet, „die Einkommensteuer für kleine und mittlere Einkommen zur Mitte der Legislatur zu senken“. So steht es in ihrem Koalitionsvertrag. Damit haben sich die Koalitionsparteien unter Zeitdruck gesetzt. Damit die Neuregelung Anfang 2027 in Kraft treten kann, sollte das Kabinett sie bis zur parlamentarischen Sommerpause beschließen. Einen ersten Anlauf, sich auf Eckwerte zu verständigen, gab es im jüngsten Treffen des Koalitionsausschusses. Doch da kam man noch nicht zusammen. Strittig sind zwei Punkte: Wer soll überhaupt entlastet werden? Und was darf die Reform kosten? Wie fast immer in der Steuerpolitik beißt sich das Wünschenswerte mit dem Machbaren. Wer unten die Belastung im Tarif spürbar senken will, braucht viele Milliarden Euro, weil davon letztlich alle Steuerzahler profitieren.

Die große Frage, vor der Union und SPD stehen, lautet: Finanzieren wir die geplanten Entlastungen über die Einkommensteuer selbst, indem die Besserverdiener entsprechend stärker zur Ader gelassen werden? Möglicherweise unter Einbeziehung des Handwerkerbonus, indem diese Steuervergünstigung abgeschafft oder reduziert wird? Oder greifen wir auf andere Maßnahmen zurück? Angesichts der allgemeinen Haushaltsnöte fällt dann der Blick fast automatisch auf die Mehrwertsteuer. Dies droht wiederum Geringverdiener überdurchschnittlich zu belasten, die entlastet werden sollen. Um das zu verhindern, könnte man den Satz für Lebensmittel auf null senken, für andere Güter den ermäßigten Satz leicht erhöhen und den Normalsatz auf 21 oder 22 Prozent setzen. Doch Klingbeil soll kein Freund dieses Weges sein. Sein Ziel: Menschen, die 2500 oder 3000 Euro brutto verdienen, sollen einige Hundert Euro mehr im Jahr haben.

Die SPD dringt auf eine Erhöhung von Spitzensteuersatz und Reichensteuersatz. Wer mehr als 70.000 Euro im Jahr versteuert, hat heute eine Grenzbelastung von 42 Prozent. Das heißt, von jedem Euro, den er zusätzlich verdient, gehen 42 Cent an den Staat. Bei einem zu versteuernden Jahreseinkommen von 278.000 Euro setzt die sogenannte Reichensteuer ein. Dann beträgt die Grenzbelastung 45 Prozent – ein Solidaritätszuschlag von 5,5 Prozent auf die Steuerschuld kommt in dem Fall noch hinzu.

Die Union fürchtet um die Wettbewerbsfähigkeit von Personengesellschaften, Handwerkern und Selbständigen, für die zumeist die Einkommensteuer relevant ist, während die Körperschaftsteuer für Kapitalgesellschaften vom Jahr 2028 an in fünf Jahren um insgesamt 5 Prozentpunkte sinken soll. Mit der Gewerbesteuer kommen diese am Ende auf eine Gesamtbelastung von rund 25 Prozent. Nach den Vorstellungen des SPD-geführten Bundesfinanzministeriums lässt sich eine Diskriminierung vermeiden. So soll es möglich werden, sich wie eine Aktiengesellschaft besteuern zu lassen. Auch soll es leichter werden, einbehaltene Gewinne mit dem geringeren Satz besteuern zu lassen. Die Union ist skeptisch, ob Handwerker tatsächlich profitieren werden. Auch deswegen ist jede Änderung oben im Steuertarif heftig umstritten. Denkbar wäre auch, den Reichensteuersatz früher einsetzen zu lassen. Das wäre im Zweifel für den Fiskus ergiebiger als ein Drehen an dem Steuersatz.

Die Union will deutlich mehr Steuerzahler als die SPD entlasten. Aber bisher haben nur einzelne Finanzpolitiker Eckwerte genannt. Yannick Bury (CDU) und Florian Dorn (CSU) haben vorgeschlagen, den Grundfreibetrag um mindestens 1000 Euro zu erhöhen und den Spitzensteuersatz von 42 Prozent erst von einem zu versteuernden Einkommen von 85.000 Euro greifen zu lassen. „Reiche“ wollen sie stärker zur Kasse bitten. Trotzdem würde ihr Konzept den Fiskus 25 bis 30 Milliarden Euro im Jahr kosten, was als nicht finanzierbar gilt.

In der Gesundheitspolitik besteht die Schwierigkeit, dass Union und SPD viele Elemente des bestehenden Systems erhalten wollen, bei denen der jeweils andere Partner Kürzungen für möglich hält. Die Schnittmenge der Streichlisten ist klein, wodurch die von beiden Partnern avisierte deutliche Reduzierung der Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) einem politischen Balanceakt gleicht. Gleich zu Beginn der Legislaturperiode ging die neue Gesundheitsministerin Nina Warken (CDU) auf Länder, Kommunen und Krankenhäuser zu, indem sie die von ihrem sozialdemokratischen Vorgänger Karl Lauterbach auf den Weg gebrachte Krankenhausreform verzögerte und teils entschärfte. Das zu erwartende Einsparvolumen – sowohl im Bundeshaushalt als auch im GKV-Topf – reduzierte sich dadurch erheblich. Diese Milliarden müssen nun an anderen Stellen im Gesundheitssystem eingespart werden.

Auf der anderen Seite ist es die SPD, die will, dass viele Leistungen der Kassen möglichst auf dem bisherigen Niveau erhalten bleiben. Das zeigte sich, nachdem Warken einen Vorschlag zur Entlastung der Krankenkassen auf den Weg brachte. Dieser bediente sich aus Vorschlägen der eingesetzten Kommission: Fachleute hatten im Auftrag der Bundesregierung 66 Maßnahmen ermittelt, mit denen 42 Milliarden Euro für das kommende Jahr hätten eingespart werden können. Warken schlug schließlich eine Reform vor, die Einsparungen von 19,6 Milliarden Euro für das kommende Jahr vorsieht, womit die bislang zu erwartende Lücke von 15,3 Milliarden Euro geschlossen wäre. Sie sah Einschnitte vor, die alle relevanten Akteure im Gesundheitswesen stark treffen würden. Doch nicht nur bei den Sozialverbänden, auch beim Koalitionspartner stieß dieser Plan auf Widerstand. Die SPD kritisierte etwa die geplante Reduzierung des Krankengeldes und höhere Zuzahlungen, unter denen Menschen leiden würden, die bereits hohe Beiträge zahlen.

Doch auch in der CDU war nicht jeder einverstanden mit Warkens Vorschlag; so wurde etwa kritisiert, dass Ehegatten nicht mehr ohne weitere Kosten mitversichert werden können. Im Lauf des Dienstags zeichnete sich dann ein Kompromiss ab, der auf die Forderungen teils einging und nur noch Einsparungen in Höhe von 16,3 Milliarden Euro vorsah. Zwar stand eine endgültige Einigung noch aus, aber in diesem Entwurf aus dem Gesundheitsministerium, der der F.A.Z. vorliegt, ist unter anderem die Einführung einer Abgabe auf zuckergesüßte Getränke ab 2028 vorgesehen. Gerechnet wird durch diese Maßnahme mit jährlichen Einnahmen von zusätzlich 450 Millionen Euro, die in die Krankenkassen fließen sollen. Der CSU-Vorsitzende Markus Söder hatte zuvor angedeutet, dass er seinen Widerstand gegen diese von der SPD und Teilen der CDU geforderte Maßnahme aufgeben würde.

Der Bund will sich dem Entwurf zufolge zudem schrittweise stärker an den Gesundheitskosten für Grundsicherungsempfänger beteiligen, zunächst mit 250 Millionen ‌Euro jährlich, ab 2029 dann mit 500 Millionen Euro. Vor allem ‌die Union hatte auf eine Kostenübernahme durch die Steuerzahler gepocht, um die Versicherten zu entlasten. Doch die Entlastung fällt für die Kassen vergleichsweise klein aus, mit jährlichen Ausgaben im unteren zweistelligen Milliardenbereich für Grundsicherungsempfänger haben sie weiterhin zu rechnen. Im Gegenzug zu der neu eingeführten Beteiligung wird der allgemeine Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds der GKV bis 2030 um jährlich zwei Milliarden Euro gekürzt. Das letzte Wort in der Sache hat indes der Bundestag. SPD-Fraktionschef Matthias Miersch kündigte am Dienstag an, dass die Sozialdemokraten in den parlamentarischen Beratungen noch Änderungen vornehmen wollten.

In der Pflege ist die Finanzlage mindestens ebenso angespannt wie in der gesetzlichen Krankenkasse, und die Bedeutung dieses Segments nimmt stark zu. Wie das Statistische Bundesamt am Dienstag mitteilte, machten im Jahr 2014 pflegerische Leistungen etwa ein Fünftel an allen Zahlungen im Gesundheitswesen aus. Zehn Jahre später war es schon mehr als ein Viertel: 136 von 538 Milliarden Euro. Bezogen nur auf die gesetzliche Kranken- und Pflegeversicherung war das Verhältnis ganz ähnlich, 68 zu 327 Milliarden Euro.

Die Ausgabensteigerung in der Pflege, die starke Beitragssatzanhebungen nach sich zieht, hat viele Gründe: die alternde Bevölkerung, die Erweiterung der Anspruchsberechtigten, den überdurchschnittlichen Lohnanstieg der Pflegekräfte. Auch Leistungsausweitungen und höhere Zuschüsse zählen dazu. So erhalten Heimbewohner seit 2022 „Leistungszuschläge“ aus der Versicherung, die aktuell je nach Aufenthaltsdauer 15 bis 75 Prozent der pflegerischen Eigenanteile decken.

Die Kosten dafür summieren sich auf rund zehn Prozent der Gesamtausgaben der Pflegekassen. Trotzdem waren die Eigenanteile in den Heimen noch nie so hoch wie heute: Im ersten Jahr betragen sie im Durchschnitt 3245 Euro im Monat, vom dritten Jahr an 2056 Euro.

Basierend auf den Empfehlungen der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Zukunftspakt Pflege“ will Gesundheitsministerin Nina Warken (CDU) im Mai einen Reformvorschlag vorlegen. Sie erwartet für 2027 ein Pflegedefizit von sechs Milliarden Euro, neun Prozent der Gesamtausgaben. Details sind unklar, angeblich ist geplant, die Zuerkennung der unteren Pflegegrade zu erschweren und sie um bestimmte Ausgaben abzuspecken, etwa für die Garten- und Hausarbeit der Anspruchsberechtigten.

Auch könnten die höheren Stufen in den Leistungszuschlägen später erreicht werden als bisher; zum Beispiel jene zur Übernahme von 75 Prozent der Pflegekosten in Heimen nicht schon nach drei, sondern erst nach viereinhalb Jahren. Auch das würde Geld sparen. Die SPD favorisiert eine Begrenzung der Eigenanteile (Pflegedeckel oder „Sockel-Spitze-Tausch“ genannt) auf 1000 oder 1500 Euro statt der heute fast 1700 Euro pro Monat. Das würde neue Kosten verursachen, die vom Haushalt oder den Kassen getragen werden müssten.

Union und SPD sind sich einig, dass die gesetzliche Alterssicherung stabilisiert werden soll. Umstritten ist aber, was „Stabilisierung“ bedeutet und welches Problem dafür zu lösen ist. Für die SPD steht das Ziel im Vordergrund, den Anstieg der Renten zu beschleunigen, sie also stärker zu erhöhen, als es bisher vorgesehen war. Große Teile der Union sehen das Hauptproblem hingegen darin, dass die Ausgaben für gesetzliche Renten mit dem Renteneintritt der geburtenstarken Jahrgänge zu stark steigen. Um eine Überlastung der Zahler und damit auch der Wirtschaft zu vermeiden, wollen sie den Anstieg dieser Ausgaben dämpfen.

Bisher beträgt der Rentenbeitragssatz, den Arbeitgeber und Arbeitnehmer hälftig zahlen, 18,6 Prozent des Bruttolohns. Laut amtlicher Schätzung muss er bis 2029 auf 20 Prozent steigen, damit die Rentenversicherung genügend Einnahmen hat; danach geht es weiter in Richtung 22 Prozent. Zugleich wachsen die ergänzenden Mittel aus dem Bundeshaushalt, in diesem Jahr sind es 127 Mil­li­ar­­den Euro, was einem Viertel des gesamten Etats entspricht. Die Rentenversicherung gibt derzeit jährlich gut 400 Milliarden Euro aus. Bis 2040 steigt der Betrag auf voraussichtlich 677 Milliarden Euro im Jahr.

Der politische Zielkonflikt in der Koalition zeigt sich auch im Auftrag für die aktuelle Rentenreformkommission: Sie soll bis Juni Vorschläge erarbeiten, „wie eine Lebensstandardsicherung im Alter gerade für kleine und mittlere Einkommen möglich ist“. Zugleich soll sie „die nachhaltige Finanzierung und Sicherung der Beitragsbasis gewährleisten“, so der Auftrag. Allerdings hat die Koalition im Dezember schon vorab ein Rentenpaket beschlossen, das dies erschwert. Sie schaltete den Demographiefaktor in der Rentenformel bis 2031 aus, was für stärkere Rentenerhöhungen sorgt; zudem erhöhte sie abermals die Mütterrente. Dies verursacht Mehrausgaben von insgesamt 200 Milliarden Euro im Zeitraum bis 2040, und der Großteil davon fließt an Bezieher über­durchschnittlicher Renten.

Die Kommission soll nun zeigen, wie sich die Alterssicherung in der unteren Einkommenshälfte verbessern lässt und wie sich gleichzeitig die Belastungen der Zahler dämpfen lassen. Eine wichtige Rolle sollen dabei Betriebsrenten und die geförderte Privatvorsorge spielen, wie Uni­on und SPD schon im Koalitionsvertrag vorgesehen hatten. Diese beiden Säulen sollen künftig einen höheren Anteil zum „Gesamtversorgungsniveau“ beitragen. Um zugleich Belastungen der Zahler zu dämpfen, müsste im Gegenzug der Anstieg der gesetzlichen Renten wieder verlangsamt werden.

Daneben stehen eine Einbeziehung von Selbständigen und Beamten in die gesetzlichen Rente zur Debatte. Das läuft darauf hinaus, die Einnahmen der Rentenkasse stärker zu erhöhen, erhöht dann aber zugleich ihre zukünftigen Ausgaben. Mehr finanzielle Stabilität für die gesetzliche Rente ist damit kaum zu erreichen. Einer Einbeziehung von Beamten stehen zudem technische und verfassungsrechtliche Hindernisse im Weg. Die SPD hält sie jedoch für ein Gebot der Gerechtigkeit. Inwieweit sie auch eine Kürzung der Beamtenversorgung anstrebt, ist noch offen.

In der Energiepolitik verläuft die Konfliktlinie zwischen Wirtschaftsministerin Katherina Reiche (CDU) und Umweltminister Carsten Schneider (SPD) sowie deren Fraktionen. Beide Seiten bekennen sich zu den Klimazielen und Ausbaupfaden für erneuerbare Energien, schließlich ist das geltendes Recht: Deutschland will 2045 klimaneutral sein, bis 2030 sollen 80 statt bisher 56 Prozent des Bruttostromverbrauchs aus regenerativen Quellen stammen.

Bei der installierten Leistung sind derzeit, je nach Erzeugungsart, zwischen 30 und 60 Prozent des für 2030 angepeilten Werts erreicht. Es muss also weiter kräftig in Erneuerbare investiert werden. Die SPD, die Grünen, Umweltverbände und Stromerzeuger werfen Reiche vor, die Energiewende mit drei neuen Gesetzen „abwürgen“ zu wollen. Die Ministerin entgegnet, nur mit Reformen werde die Umstellung bezahlbar, gesellschaftlich akzeptabel und technisch so abgesichert, dass jederzeit überall genügend Strom vorhanden sei.

Es geht um eine Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes, um ein Gesetz zur Bereitstellung „gesicherter Stromleistung“ für Dunkelflauten und um ein Netzpaket, das Leitungsengpässe verhindern soll. Reiche will unter anderem die Förderung für kleinere Solaranlagen einstellen. Die Erzeuger sollen den Strom selbst verbrauchen und speichern. Netzeinspeisungen müssen sie nach aktuellen Preisen selbst vermarkten, die Einspeisevergütung entfällt. Größere Anlagen sollen weiter eine gesicherte Marktprämie erhalten. Darüber hinausgehende Erlöse will man aber abschöpfen. Insgesamt will Reiche 20 Prozent der Förderung einsparen. Für die zuschaltbare Leistung in Dunkelflauten will sie zunächst neun Gigawatt Zusatzkapazitäten ausschreiben. Das ziele einseitig auf Gaskraftwerke und ignoriere Batteriespeicher, wird bemängelt. Allerdings hatte Reiches Vorgänger Robert Habeck (Grüne) ähnliche Ideen.

Gemäß Reiches Netzpaket behalten Ökostromanbieter das Recht, überall angeschlossen zu werden, sollen aber mehr Verantwortung übernehmen: Siedeln sie sich in „kapazitätslimitierten“ Regionen an, wo mehr als drei Prozent des Stroms nicht eingespeist werden können, erhalten sie dafür keine Entschädigung mehr. Auch sollen sich die Anbieter mit sogenannten Baukostenzuschüssen an den Netzkosten beteiligen.

Schneider setzt hingegen voll auf den Ausbau der Erneuerbaren, auch mithilfe von Milliarden-Förderungen, und auf das Zurückdrängen der fossilen Träger, auch des Erdgases. Sein neues Klimaschutzprogramm enthält 67 Vorhaben, die eine deutlich geringere fossile Einfuhr vorsehen. 2030 könne Deutschland knapp sieben Milliarden Kubikmeter Erdgas und rund vier Milliarden Liter Benzin einsparen, erwartet er. Stattdessen sollen in den kommenden Ausschreibungsrunden zusätzlich zwölf Gigawatt Windstromleistung vergeben werden. Das entspricht etwa 2000 neuen Anlagen oder 15 bis 20 Gaskraftwerken. Die Volkswirtschaft spare durch die Windoffensive Jahr für Jahr rund eine Milliarde Euro an Erdgasimporten, so die Rechnung. Aber auch die zusätzliche Förderung ist hoch. Für die neuen Vorhaben sind in den kommenden vier Jahren acht Milliarden Euro vorgesehen.