EU-Wettbewerbspolitik: Wie Industriepolitik den Markt verdrängt

Am anschaulichsten lässt die Wettbewerbspolitik der Europäischen Union sich in Zahlen ausdrücken. Kartellbußen von etwas mehr als 30 Milliarden Euro hat die Europäische Kommission seit der Jahrtausendwende verhängt, vor allem gegen die notorischen „Tech-Giganten“. Allein Google musste zwischen 2017 und Juli 2026 rund zehn Milliarden Euro zahlen. Ein zweistelliger Milliardenbetrag war auch fällig, als die EU-Wettbewerbsbehörde 2016 entschied, dass Irland als Beihilfen eingestufte Steuervergünstigungen in Höhe von 13 Milliarden Euro (plus Zinsen) von Apple zurückfordern müsse.

Das höchste Bußgeld in einem „klassischen“ Kartellfall, also einer wettbewerbswidrigen Absprache mehrerer Unternehmen, verhängte die Kommission 2016/2017 gegen die Lkw-Hersteller Daimler, Scania, DAF, Volvo/Renault und Iveco. Damals kamen 3,8 Milliarden Euro zusammen.

So griffig solche Zahlen sein mögen, am Kern der europäischen Wettbewerbspolitik gehen sie vorbei. Das gilt vor allem in den Missbrauchsverfahren gegen amerikanische Digitalkonzerne wie Google, Intel oder Microsoft. Es war nicht das Bußgeld, das die Unternehmen schmerzte. Nicht einmal im Google-Android-Fall, als die Kommission 2018 mit einem Betrag von 4,34 Milliarden Euro das höchste Bußgeld in einem Einzelfall verhängte, tat das dem Unternehmen – angesichts eines Jahresumsatzes von zuletzt über 400 Milliarden Dollar – besonders weh.

Belastet wurden Google & Co. vielmehr durch die von Brüssel verhängten Auflagen. Sie liefen immer darauf hinaus, dass die Unternehmen das von der Kommission als missbräuchlich identifizierte Verhalten abstellen und damit in der Regel den Kern ihres Geschäftsmodells ändern mussten. Denn die Kommission hat mit dem EU-Kartellrecht die Möglichkeit, in Unternehmensstrukturen einzugreifen und intervenierende Industriepolitik zu betreiben.

Ganz so war das nicht gedacht gewesen, als der Schutz des Wettbewerbs im europäischen Kartellrecht ursprünglich vereinbart wurde.

Ordoliberale Ökonomen und Juristen aus dem deutschen Sprachraum waren es, die in den späten 1920er- und frühen 1930er-Jahren den Schutz des Wettbewerbs als Kern einer freiheitlichen Wirtschaftspolitik identifizierten. Wettbewerb sei, so formulierte es Franz Böhm, einer der Gründerväter des Ordoliberalismus schon in den 1930er-Jahren, das „genialste Entmachtungsinstrument der Geschichte“. Ihn mit möglichst klaren Rechtsregeln vor privater und politischer Macht zu schützen, war für Böhm eine Aufgabe des Staates. Kartelle und Machtmissbrauch sollten demnach möglichst per se ganz verboten werden. Auch staatliche Beihilfen und Monopole können den Wettbewerb in dieser Lesart verfälschen.

Der Einfluss der Ordoliberalen auf das deutsche Kartellgesetz in den 1950er-Jahren ist dokumentiert. Weniger bekannt ist, dass die ordoliberalen Vorstellungen ins Europarecht noch deutlicher eingingen als ins deutsche Recht. Walter Euckens Leitidee eines Systems unverfälschten Wettbewerbs fand direkt Eingang in das europäische Kartellrecht. Das lag nicht zuletzt daran, dass führende ordoliberale Juristen vor und zu Beginn der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) Einfluss nahmen. Böhm, seit 1953 auch Bundestagsabgeordneter, war in die Verhandlungen über die Verträge direkt involviert. Sein Schüler Ernst-Joachim Mestmäcker, der später der führende deutsche Kartelljurist werden sollte, war von 1960 bis 1970 juristischer Sonderberater des ersten Wettbewerbskommissars Hans von der Groeben.

Die im Prinzip marktwirtschaftliche Orientierung der Wettbewerbspolitik der EU findet ihren sichtbaren Ausdruck darin, dass sie an vier als potentiell wettbewerbsschädlich eingestuften Kategorien ansetzt: Kartelle, Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, Fusionen und staatliche Beihilfen. Die Europäischen Verträge enthalten ein Verbot von Kartellen (heute in Art. 101 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU) und von Machtmissbrauch (heute Art. 102). Die Vertragsbestimmungen zu den staatlichen Beihilfen (Art. 107–109) sind weniger eindeutig; sie lassen eine Vielzahl von Ausnahmen zu. Ihr Grundprinzip bleibt aber eindeutig: Ziel der Beihilfenkontrolle ist, Wettbewerbsverfälschungen durch nationale Regierungen zu verhindern.

Viele Jahre lang blieb der rechtliche Schutz einer wettbewerblichen Wirtschaftsordnung das Hauptmerkmal der europäischen Wettbewerbspolitik. Diese orientierte sich an abstrakten juristischen Kriterien und war geprägt von der politischen Unabhängigkeit der Wettbewerbsbehörde und der damit verbundenen starken Stellung der jeweiligen Wettbewerbskommissare.

Etwa um die Jahrtausendwende änderte sich etwas grundlegend an dieser Ausrichtung. Äußerer Anlass waren Urteile des zuständigen EU-Gerichts in drei Fusionsfällen. Die Richter erklärten die von der Kommission erlassenen Verbote der Zusammenschlüsse für nichtig. Jedes Mal lautete die Begründung, die Kommission habe die ökonomischen Folgen einer Fusion nicht ausreichend geprüft. Damit fand die neoklassisch orientierte Industrieökonomik Eingang in die wettbewerbspolitische Praxis.

Es war die Geburtsstunde des vor allem vom damaligen Wettbewerbskommissar Mario Monti vorangetriebenen „more economic approach“, eines stärker ökonomischen Ansatzes. Seither spielen mögliche Effizienzgewinne von Fusionen, Auswirkungen jeder Form von Wettbewerbsbeschränkungen auf die Verbraucher, mögliche Innovationsanreize, die Definition relevanter Märkte und eine quantitative Bewertung von Marktmacht eine erheblich größere Rolle – im Gegensatz zum originären Ziel, den Wettbewerb zu schützen. Seither gibt es in der Generaldirektion Wettbewerb der Kommission auch einen „Chefökonomen“, der alle heiklen Fälle begleitet.

Die Ökonomisierung der Wettbewerbspolitik ließ den Einfluss des vergleichsweise simplen, auf allgemeinen Rechtsprinzipien beruhenden Ordoliberalismus schwinden. Der „more economic approach“ gab der Kommission ein breiteres Instrumentarium zur Prüfung möglicher Wettbewerbsbeschränkungen an die Hand – von der Industrie- über die Wohlfahrts- zur Institutionenökonomik, von der Spieltheorie zur Ökonometrie. Ob die vielen neuen Standards die Wettbewerbsaufsicht verbesserten, blieb indes umstritten. Sie alle standen und stehen unter dem Vorbehalt, dass zum Beispiel Effizienzgewinne sich nicht nur abstrakt messen, sondern auch für die Zukunft vorhersagen lassen müssen.

Die Vielzahl neuer Kriterien verschaffte der Europäischen Kommission einen erheblich geweiteten diskretionären Spielraum. Nun lag es ausschließlich an der Behörde, Effizienzgewinne einer Fusion zu bestimmen und beispielsweise gegen mögliche Nachteile für die Verbraucher abzuwägen. Größer wurde ihr Spielraum auch in der Beurteilung staatlicher Beihilfen. Diese wurden von den Mitgliedstaaten immer stärker industrie-, beschäftigungs-, sozial- oder klimapolitisch begründet. Die Kommission entschied, ob sie sich auf solche Begründungen einließ.

Die Digitalisierung stellt die Wettbewerbspolitik seit etwa zwanzig Jahren noch einmal vor ganz neue Fragen. So geriet die Verfügungsmacht über Daten zum Parameter für mögliche Wettbewerbsbeschränkungen. Zum zentralen wettbewerbspolitischen Problem entwickelte sich die Marktmacht digitaler Plattformkonzerne wie Google, Meta oder Apple. Sie bieten auf ihrer Plattform eigene digitale Dienste an und stellen sie zugleich konkurrierenden Anbietern solcher Dienste zur Verfügung. Die zunehmend drängendere Frage lautete, ob und unter welchen Umständen ein Plattformbetreiber seinen Wettbewerbern den Marktzugang erschwert oder verwehrt und ob das einen rechtswidrigen Machtmissbrauch darstellt.

Die Figur des „Gatekeepers“ (Torwächter) war geboren. Das sind Plattformkonzerne, die Konkurrenten den Zugang zu ihrer Plattform erschweren oder versperren. Die Missbrauchsverfahren gegen Google wegen des Betriebssystems Android, der Suchmaschine Google Shopping und der Werbeplattform beruhten auf der These, dass „Gatekeeper“ ihre Macht missbrauchten und dafür zu sanktionieren seien – mit Milliardenbußgeldern, aber auch mit Auflagen.

Freilich dauerten diese Verfahren meist viele Jahre lang. Die damalige Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager forderte neue Instrumente. Sie wollte wirksam vorbeugen, dass die Digitalkonzerne ihre Marktmacht als Torwächter während der langen juristischen Verfahren längst genutzt hatten, um die Konkurrenz von ihren Plattformen zu verdrängen.

Heraus kam das Gesetz über digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA). Es richtet sich nur an Unternehmen, welche die Kommission vorab als digitale Torwächter eingestuft hat. Diesen werden bestimmte Verhaltensweisen verboten, die per se als wettbewerbsschädlich eingestuft werden. Dazu zählt, auf der Plattform eigene Angebote zu bevorzugen, zum Beispiel den eigenen Preisvergleich oder Marktplatz in Suchergebnissen. Verboten ist auch, Daten von Kunden auszunutzen, um mit diesen auf der eigenen Plattform zu konkurrieren. Die Liste der verbotenen Verhaltensweisen ist noch deutlich länger.

Vordergründig bedeuten die Verbote des DMA eine Rückkehr zu den ordoliberal inspirierten Per-se-Verboten des ursprünglichen Kartellrechts. Die Digitalplattformen können im Prinzip aus dem Gesetz ablesen, was sie nicht dürfen, wobei Unternehmen wie Apple sich beschweren, dass die konkrete Auslegung eher ad hoc geschehe. Denn das DMA geht über reine Verbote hinaus. Die Kommission erhielt das Recht, noch stärker in die Geschäftsmodelle erfolgreicher Plattformen einzugreifen als mit dem klassischen Kartellrecht.

Hinzu kommt: Das DMA gilt nicht für alle Unternehmen, sondern nur für jene, die von der Kommission als Torwächter eingestuft werden. Bis auf die niederländische Reiseplattform booking.com und die chinesische Plattform Tiktok sind derzeit nur amerikanische Unternehmen auf der Brüsseler Liste. Liegt das allein daran, dass die größten Plattformkonzerne aus den Vereinigten Staaten kommen? Oder will die Kommission mit dem DMA die europäischen vor amerikanischen Unternehmen schützen? Der damalige Industriekommissar Thierry Breton, der das DMA-Gesetz zusammen mit Vestager auf den Weg brachte, verfolgte nach eigener Aussage dieses Ziel.

Insofern steht das DMA beispielhaft für die zunehmenden Versuche der EU-Kommission, die Wettbewerbspolitik für nicht-wettbewerbliche politische Ziele zu instrumentalisieren. Besonders gilt das für ökologische Ziele. Kooperationen, die den Wettbewerb beschränken, dürfen mittlerweile mit einem Zugewinn an Nachhaltigkeit begründet und erlaubt werden, wenn Unternehmen gemeinsam umweltfreundlichere Produktionsweisen entwickeln. Staatshilfen, die dem Klimaschutz dienen sollen, scheitern an den Beihilferegeln grundsätzlich nicht.

Noch markantere Beispiele kommen aus der Industriepolitik. Sie laufen auf die Forderung hinaus, dass die Wettbewerbspolitik nicht den Wettbewerb schützen solle, sondern die Wettbewerbsfähigkeit der (europäischen) Unternehmen auf dem Weltmarkt. Zum Teil hat die Kommission selbst diese Art der Industriepolitik im EU-Beihilfenrecht versteckt, etwa im Regelwerk zur Förderung „wichtiger Projekte von gemeinsamem europäischem Interesse“. Den Mitgliedstaaten wird damit erlaubt, Projekte wie etwa Batteriefabriken in mehreren Ländern zu fördern, ohne die Beihilferegeln beachten zu müssen.

Der wichtigere Teil derartiger Industriepolitik betrifft die Fusionskontrolle. Könnte Vestager sich heute noch durchsetzen? Die Dänin untersagte Anfang 2019 gegen den starken Widerstand Deutschlands und Frankreichs die geplante Fusion der Zugsparten von Siemens und Alstom.

Wettbewerbsrechtlich war das geboten. Die Regierungen in Berlin und Paris warfen der Kommission aber vor, dass ein europäischer Champion geschaffen werden müsse. Die Kommission habe übersehen, dass nur ein fusioniertes Unternehmen auf dem Weltmarkt der vor allem chinesischen Konkurrenz standhalten könne. Bislang hat diese Sicht sich nicht bestätigt.

Die jetzige Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen stand in ihrer ersten Amtszeit bis 2024 der Wettbewerbspolitik eher gleichgültig gegenüber. Das hat sich geändert. Nun ist sie gewillt, europäische Unternehmen selektiv zu fördern und zugleich ihren „Green Deal“ weiterzuverfolgen. Der Wettbewerbsschutz wird so nicht abgeschafft, aber immer stärker industriepolitisch umgedeutet. Wettbewerbspolitische Instrumente werden zur Förderung strategischer Branchen, zur Schaffung europäischer Champions und zur Stärkung globaler Wettbewerbsfähigkeit eingesetzt.

Die Neuausrichtung der Brüsseler Politik schlug sich auch im Zuschnitt der Zuständigkeiten der Kommissare nieder. Die neue Wettbewerbskommissarin Teresa Ribera ist zugleich Vizepräsidentin „für einen sauberen, gerechten und wettbewerbsfähigen Übergang“. Der Spanierin, die zuvor in ihrem Heimatland vor allem in der Energie- und Klimapolitik tätig war, fand diese Leerformel offenbar sympathisch.  Die Funktion als Verfechterin des Wettbewerbs in der Öffentlichkeit, die all ihre Vorgänger auf die ein oder andere Art wahrnahmen, kennt Ribera jedenfalls nicht. Wo etwa Vestager wichtige Entscheidungen ihrer Behörde nutzte, um marktwirtschaftlich für den Schutz des Wettbewerbs zu werben, tritt die Spanierin erst gar nicht an die Öffentlichkeit.

Ein Gedanke gerät so in Brüssel immer mehr in Vergessenheit: Wer Industriepolitik für wichtiger hält als Wettbewerbspolitik, nimmt dem Wettbewerb seinen freiheitlichen Kern. Wenn der Staat bestimmte Branchen, Technologien oder Unternehmensgrößen politisch vorgibt, wird der Wettbewerb durch Wirtschaftslenkung ersetzt. Mestmäcker hat das in die Aussage gefasst, dass „man Freiheitspositionen aufhebt, wenn man ihre Inhalte vorwegbestimmt“.

Es ist nicht gesagt, dass die Industriepolitik in der EU sich auf Dauer zulasten des Wettbewerbs durchsetzen wird. Das gilt schon allein deshalb, weil von der Leyen zu radikalen Kurswechsel bereit ist, wenn ihr das politisch opportun erscheint. Es gilt möglicherweise auch deshalb, weil der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten das Geld auszugehen droht, das sie für die industriepolitische Förderung brauchen. Und vielleicht gilt es auch deshalb, weil nur ganz wenige Beispiele überliefert sind, die einen Erfolg staatlicher Wirtschaftsförderung belegen.