Einkommensteuer: Warum eine Reform mehr als Steuersenkung braucht

Die Einkommensteuer ist zurück auf der politischen Agenda. Diskutiert wird vor allem über den Grundfreibetrag, den Mittelstandsbauch und den Spitzensteuersatz – obwohl auch andere Ansätze auf dem Tisch liegen. Daher sollte die Reform größer gedacht werden. Denn das gegenwärtige Einkommensteuersystem ist vor allem eines: sehr komplex. Das verursacht hohe Befolgungskosten und bindet Arbeitskräfte in der Finanzverwaltung. Und es bevorteilt die Steuerpflichtigen, die die Zeit oder das Geld aufbringen können, Vorteile im Einkommensteuersystem zu recherchieren oder über Steuerberatungsdienstleistungen „einzukaufen“.

Rund zehn Stunden wenden Steuerpflichtige in Deutschland im Durchschnitt auf, um ihre persönliche Einkommensteuererklärung auszufüllen und Nachweispflichten nachzukommen. Die Befolgungskosten – der Zeitaufwand wie auch die Kosten für Steuerberatungsdienstleistungen – liegen bei zwei bis drei Prozent des Steueraufkommens und sind damit höher als in vielen anderen europäischen Ländern. Ein wesentlicher Grund hierfür sind die vielfältigen, zum Teil in Wechselbeziehungen stehenden Abzugsmöglichkeiten im deutschen Einkommensteuerrecht. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer können hier unter anderem Pendelkosten, Homeoffice, Arbeitsmittel, Fortbildungskosten, Beiträge zu Berufsverbänden und Kosten einer doppelten Haushaltsführung geltend machen. In anderen Ländern ist dies meist nicht möglich.

Das Geltendmachen dieser Abzüge kostet nicht nur die Steuerpflichtigen Zeit und Nerven. Auch die Finanzverwaltung muss die Angaben prüfen, Belege anfordern, Rückfragen stellen und Einsprüche bearbeiten. Bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer gibt es im Schnitt 65 Einsprüche je 1000 Steuerpflichtige. Das ist mehr als in jedem anderen OECD-Land. Das bindet Kapazitäten in der Finanzverwaltung, die sinnvoller an anderer Stelle, beispielsweise zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung, eingesetzt werden sollten.

Zugegeben: Steuerliche Abzüge haben auch Vorteile. Oft beziehen sie sich auf Ausgaben, die notwendig sind, um Einkommen überhaupt zu erzielen. Solche Ausgaben möchte der Gesetzgeber nicht belasten. Das ist konzeptionell plausibel, aber praktisch oft schwer administrierbar. Denn in vielen Fällen ist gar nicht klar, ob eine bestimmte Ausgabe nun beruflicher oder privater Natur ist: Finanzämter können nicht beobachten, ob technische Geräte wie Tablets, Laptops oder Drucker beruflich oder privat genutzt werden. Sie müssen sich mit Schätzungen behelfen und erkennen bestimmte Abzüge pauschal an. Wenn Steuerpflichtige die Verwaltungsregeln kennen, können sie diese zu ihrem Vorteil nutzen – und teils gar Abzüge geltend machen, wenn keine beruflich bedingten Aufwendungen entstanden sind. Steuerpflichtige, die tricksen, erhalten so Vorteile im Vergleich zu ehrlichen oder uninformierten Steuerpflichtigen.

Bei vielen Werbungskosten handelt es sich zudem um Kleinbeträge, die dennoch dokumentiert und von Finanzämtern stichprobenartig geprüft werden müssen. Die Finanzverwaltung versucht der administrativen Belastung teils mit Wesentlichkeitsgrenzen Herr zu werden, unter denen Abzüge ohne Prüfung akzeptiert werden. De facto schafft das pauschale Abzugsmöglichkeiten, von denen aber nur die Steuerpflichtigen profitieren, die die Verwaltungspraxis kennen. Auch hier sind uninformierte und ehrliche Steuerzahler im Nachteil.

Die Komplexität des Steuersystems behindert zudem die überfällige Digitalisierung der deutschen Steuerverwaltung. Deutschland hinkt im internationalen Vergleich hinterher. Unser Anspruch sollte hier nicht sein, dass einige Informationen im Online-Steuererklärungsportal Elster schon vorausgefüllt sind. Das Einreichen einer Steuererklärung sollte für möglichst viele Arbeitnehmer überflüssig werden. Ziel sollte es sein, Abzüge jeden Monat im Lohnsteuervorabzug direkt zu berücksichtigen – und so zeitverzögerte Steuerrückerstattungen im Rahmen von Steuererklärungen überflüssig zu machen. Wo eine Erklärung weiterhin nötig bleibt, sollte eine digitale Ein-Klick-Lösung der Normalfall sein. Andere Länder zeigen, dass umfassend vorausgefüllte und automatische Verfahren möglich sind und funktionieren.

All das wird nur möglich, wenn es für die meisten Steuerpflichtigen nicht mehr notwendig ist, einzelne Werbungskosten kleinteilig und detailliert anzugeben. Dies setzt voraus, dass Abzüge gestrichen oder durch Pauschalen ersetzt werden. Natürlich ist es nicht populär, lieb gewonnene Abzüge zu streichen. Gerade deshalb ist der Zeitpunkt für eine solche Reform günstig. Wenn der Einkommensteuertarif für viele gesenkt wird, kann die Belastung insgesamt sinken, auch dann, wenn Abzüge wegfallen.

Ein derartiges System braucht zwei Bausteine. Ein erster Baustein betrifft Ehepaare. Für viele von ihnen ist eine Steuererklärung aktuell nötig, weil der Lohnsteuerabzug im laufenden Jahr von der tatsächlichen gemeinsamen Einkommensteuerschuld abweicht. In den Steuerklassen III und V wird der Splittingvorteil im Lohnsteuervorabzug zwar berücksichtigt. Allerdings ist die Schätzung der Steuerlast eher grob, sodass Paare gesetzlich zur Abgabe einer Steuererklärung verpflichtet sind. Entscheiden sich Paare für die Steuerklasse IV/IV, bleibt der Splittingvorteil im Lohnsteuervorabzug unberücksichtigt, und es wird zu viel Lohnsteuer einbehalten. Dann lohnt sich die Steuererklärung schon allein, um den Splittingvorteil nachträglich geltend zu machen.

Viele Steuererklärungen könnten entfallen, würden die Finanzverwaltungen am Ende des Steuerjahres einen automatischen „Lohnsteuerjahresausgleich“ durchführen. Die relevanten Arbeitnehmerinformationen hierfür lägen vor. Abweichungen zwischen der gezahlten Lohnsteuer und der tatsächlichen Einkommensteuerlast könnten direkt ausgeglichen werden – und Überzahlungen automatisch rückerstattet werden. Das schafft Vereinfachung und reduziert die Veranlagungsfälle. Es trüge zudem auch zur Fairness des Steuersystems bei: Denn Studien zeigen, dass vor allem Menschen mit niedrigen Einkommen häufig auf die Abgabe einer Steuererklärung verzichten und so Lohnsteuer in signifikanter Höhe überzahlen.

Im Idealfall würde der Gesetzgeber die Lohnsteuerklassen III und V direkt abschaffen und durch ein automatisiertes Faktorverfahren ersetzen, das am Vorjahreseinkommen anknüpft und den Splittingvorteil proportional auf die Partner aufteilt. Das aktuelle hoch bürokratische und daher kaum genutzte antragsbasierte Faktorverfahren (‚IV/IV mit Faktor‘) entfiele dann. Studien legen nahe, dass ein Wechsel in ein automatisiertes Faktorverfahren Vorteile hätte: Die Einkommensteuerbelastung von Paaren würde im Lohnsteuervorabzug besser angenähert als durch die Lohnsteuerklassen III und V (selbst dann, wenn Einkommen über die Zeit schwanken). Und man behöbe die hohe Steuerlast von Zweitverdienern in der Steuerklasse V, die, wie Analysen zeigen, die Anreize substanziell schwächen, eine Beschäftigung aufzunehmen oder die Arbeitszeit auszuweiten.

Der zweite Baustein betrifft die Werbungskosten. Heute müssen viele Arbeitnehmer einzeln erklären, wie weit sie pendeln, an wie vielen Tagen sie im Büro waren, wie oft sie im Homeoffice gearbeitet haben, ob sie ein häusliches Arbeitszimmer nutzen, welche Arbeitsmittel sie gekauft haben und welche kleineren beruflichen Ausgaben angefallen sind. Das kostet Zeit und ist vor allem für Finanzämter oft nur schwer überprüfbar.

Digitalisierung hilft nicht, diese Komplexität administrativ handhabbar zu machen. Denn anders als Lohn- und Sozialversicherungsdaten liegen Werbungskosteninformationen nicht behördlich vor und können nicht automatisch in Steuererklärungen integriert oder zum Abgleich genutzt werden. Um die Steuererklärung zu digitalisieren und zu automatisieren, muss hier das Steuerrecht selbst einfacher und digitaltauglicher werden.

Die Expertenkommission „Bürgernahe Einkommensteuer“ und der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen haben daher die Einführung einer Arbeitstagepauschale vorgeschlagen. Die aktuelle Bundesregierung zeigte sich in ihrem Koalitionsvertrag offen für den Vorschlag. Berichten zufolge prüft das Bundesfinanzministerium das Konzept.

Der Vorschlag sieht vor, dass für jeden Arbeitstag ein pauschaler Betrag steuerlich berücksichtigt wird, egal ob man pendelt oder im Homeoffice arbeitet. Im Gegenzug würden die Entfernungspauschale, die Homeoffice-Pauschale und die Regeln zum häuslichen Arbeitszimmer entfallen. Erhalten blieben nur ausgesuchte größere Abzugsposten, beispielsweise für Fort- und Weiterbildungskosten.

Das beseitigt die streitanfällige Schnittstelle zwischen der Homeoffice-Pauschale und den meist deutlich großzügigeren Abzügen für das häusliche Arbeitszimmer ebenso wie die Notwendigkeit, Homeoffice- und Bürotage zu melden, die für Behörden kaum prüfbar sind. Das Einkommensteuersystem würde einfacher und weniger streitanfällig. Der Steuerbefolgungs- und Verwaltungsaufwand würde sinken, und intransparente Verwaltungspauschalen wären vermieden. Stattdessen wäre die Pauschalierung transparent gesetzlich verankert. Mit dem Vorschlag entfiele auch das Nebeneinander von Arbeitnehmerpauschbetrag und Einzelabzügen. Vereinfachung ergäbe sich sogar für Steuerpflichtige, die aktuell den Werbungskostenpauschbetrag geltend machen. Denn Analysen zeigen, dass auch sie, ohne hierdurch einen Cent Steuern zu sparen, Werbungskosten oft kleinteilig angeben – vermutlich in der Hoffnung, dass die Summe der Einzelabzüge den Pauschbetrag doch übersteigen könnte.

Auch wenn vieles dafürspricht: Politisch ist das Streichen von Steuervorteilen nicht einfach. Soll die Arbeitstagepauschale fiskalisch neutral ausgestaltet sein, wird es Gewinner und Verlierer geben. Vor allem Arbeitnehmer mit weiten Pendelstrecken können durch den Wegfall der Entfernungspauschale steuerlich höher belastet werden. Das ist aber nicht ungerecht. Das heutige Steuerrecht belohnt lange Pendelstrecken, obwohl die Länge des Arbeitsweges auch von der privaten Wohnortentscheidung abhängt. Wer weiter draußen wohnt und pendelt, zahlt nicht nur niedrigere Mieten, sondern – aufgrund der Absetzbarkeit der Fahrtkosten – auch weniger Steuern. Für eine höhere Miete in der Stadt nahe am Arbeitsplatz gibt es hingegen keine steuerliche Anerkennung. Bei der Arbeitstagepauschale würde beides gleichbehandelt.

Wenn politisch gewollt, könnte die Arbeitstagepauschale durch gezielte Entlastungen in Härtefällen ergänzt werden, etwa durch eine befristete Regelung im ersten Jahr nach einem Arbeitsplatzwechsel. Auch außergewöhnlich hohe und unvermeidbare Pendelkosten könnten gesondert berücksichtigt werden. Aber der Regelfall sollte nicht mehr sein, dass jeder zusätzliche Kilometer automatisch die Steuerlast senkt und kleinteilige Angaben in der Steuererklärung erfordert.

Neben dem Wegfall von Werbungskostenkleinabzügen sollte die Geltendmachung von Arbeitsmitteln gestrichen werden. Hier liegt die Verantwortung ohnehin beim Arbeitgeber. Laptop, Software, Werkzeug oder andere berufliche Ausstattung müssen schon nach geltendem Recht vom Arbeitgeber gestellt oder steuerfrei erstattet werden. Eine Abzugsmöglichkeit beim Arbeitnehmer ist konzeptionell nicht notwendig, und die Arbeitgeber können die Kosten ihrerseits steuerlich geltend machen. Ihr Wegfall brächte Vereinfachung und würde steuerlichen Missbrauch einschränken: Denn Arbeitgeber haben bessere Möglichkeiten und Anreize, zu überprüfen, ob ein Tablet, Werkzeug und anderes wirklich für die Arbeit nötig ist oder vor allem privat genutzt wird – und würden nur in ersterem Fall die Kosten erstatten.

Einige Werbungskostenabzüge sollten neben der Arbeitstagepauschale dezidiert erhalten bleiben. Das gilt vornehmlich für Fort- und Weiterbildungskosten. Sie erhöhen die Produktivität der Beschäftigten und haben positive gesamtwirtschaftliche Effekte. Arbeitgeber erstatten Fortbildungskosten oft nicht, weil sie befürchten, dass die Mitarbeiter im Anschluss den Arbeitsplatz wechseln. Verwaltungsverfahren sollten allerdings digitalisiert werden. Größere Bildungsanbieter könnten Fortbildungskosten für die Teilnehmenden direkt ans Finanzamt melden, sodass diese in einem Lohnsteuerjahresausgleich automatisiert berücksichtigt werden können.

Politisch ist eine solche Reform nicht einfach. Viele Abzüge sind beliebt. Die Steuererklärung ist für viele Menschen eine Art Volkssport: Man will „möglichst viel zurückholen“. Eine Erstattung fühlt sich wie ein Gewinn an. Ökonomisch ist das Selbsttäuschung. Man wartet auf sein eigenes, vorher zu viel gezahltes Geld. Und man zahlt dafür mit Zeit, Nerven und manchmal auch mit Steuerberatungskosten.

Besser wäre ein einfaches System: monatlich mehr Netto, weniger Erklärungspflichten, weniger Belege und weniger Rückfragen des Finanzamts. Damit das politisch tragfähig ist, muss die Reform als Paket kommen. Weniger Abzüge sollten nicht höhere Steuern bedeuten. Sie müssen mit niedrigeren Steuersätzen, einem korrekteren Steuervorabzug und digitalen Verfahren verbunden werden. Dann lautet die Botschaft nicht: Der Staat nimmt etwas weg. Sondern die Bürger zahlen weniger, und die Einkommensteuer wird einfacher.

Auch der Staat hat etwas davon: Er muss weniger Steuererklärungen prüfen und spart Zeit. Diese Zeit kann in den Finanzämtern sinnvoller eingesetzt werden, zum Beispiel zur Verfolgung von Steuerhinterziehung, ob bei der Einkommen- oder der Umsatzsteuer. Das erhöht die Effizienz der Steuerdurchsetzung und mit ihr die Steuereinnahmen und die Fairness des Steuersystems.