Für Merz, Klingbeil und Söder: So gehen Reformen

Dass sich die Regierung so etwas traut, ist vermutlich nur mit dem zeitlichen Abstand zu erklären. Emsig ringen deutsche Regierungsvertreter dieser Tage um „Reformen“, die sie auch tatsächlich so nennen. Dabei gab es Zeiten, da hatte sogar der CDU-Generalsekretär seinen Parteigliederungen geraten, das Wort in Wahlkämpfen lieber nicht mehr zu verwenden. Zu sehr schien der Begriff diskreditiert zu sein, schließlich hatte der sozialdemokratische Kanzler Gerhard Schröder aufgrund seiner „Agenda 2010“ die Macht verloren und seine christdemokratische Konkurrentin mit ihrem noch sehr viel weiter gehenden Veränderungswillen den sicher geglaubten Wahlsieg beinahe verspielt. Anhänger des Beharrungskünstlers Helmut Kohl setzten sogar eine Teilrücknahme der Arbeitsmarktreformen durch.

Die Erfahrung, dass eine Reformperiode nach ihrem oft erzwungenen Ende erst einmal als gescheitert gilt, ist allerdings nicht neu. Derlei Veränderungsprozesse haben fast alle sehr ähnliche Phasen durchlaufen, auf die anfängliche Euphorie folgte Ernüchterung – und mit etwas Abstand ein ausgewogeneres Urteil, das Licht- und Schattenseiten anerkennt.

Die Enttäuschung hat auch damit zu tun, dass „Reform“ in Deutschland oft nicht als kontinuierlicher Prozesse verstanden wird, sondern als ein Großereignis, das die Verhältnisse ein für alle Mal zurechtrückt. Wahrscheinlich hat es mit der Reformation Martin Luthers und mit dem Stellenwert der Preußischen Reformen zu tun, dass dieses Verständnis von Reform zu einem deutschen Mythos wurde.

Unklarheit herrscht schon darüber, was das überhaupt sein soll, eine „Reform“. Die einen sehen die Geschichte als ein Fortschreiten des Menschengeschlechts zu immer höheren Entwicklungsstufen. In dieser Logik geht es darum, den staatlichen Rahmen an Prozesse der gesellschaftlichen Veränderung anzupassen oder ihnen vorzugreifen, wobei sich Letzteres als deutlich risikoreicher erweist. Wer stattdessen einem zyklischen Geschichtsbild anhängt, der Wiederkehr des Immergleichen, der weist Reformen eher die Aufgabe zu, aus dem Ruder gelaufene Verhältnisse wieder in ihren ursprünglichen Zustand zu versetzen, also zurückzuformen: Das ist der ursprüngliche Wortsinn der lateinischen „re-formatio“.

Theoretisch liegt darin die Differenz zwischen Progressiven und Konservativen, praktisch vermischen sowohl SPD- als auch Unionspolitiker Elemente beider Reformbegriffe: Der Sozialdemokrat Lars Klingbeil will mit der Abkehr vom Ehegattensplitting dem Fortschritt dienen und zugleich Staatsausgaben „zurück“-fahren, Kanzler Friedrich Merz kritisiert die früher wohl bessere Arbeitsmoral und will andererseits den Staat „modernisieren“. Diese Unschärfe, was bezweckt werden soll, erklärt einen Teil der aktuellen Reform-Kalamitäten.

Vor allem aber sollten sich Reformpolitiker, bevor sie ans Werk gehen, mit dem typischen Ablauf solcher Prozesse vertraut machen – nicht um gleich desillusioniert aufzugeben, sondern um ein realistischeres Bild ihrer Aufgabe zu gewinnen. Meist bedarf es zunächst der verbreiteten Diagnose eines Reformstaus, gefolgt von einer akuten Krise, die ein Politiker zu einem Rück-Moment erklärt. Sobald es konkret wird, klagen Kritiker über „handwerkliche Mängel“, die einer Operation an komplexen Systemen freilich immanent sind, auch ein „Vermittlungsproblem“ wird beklagt. Auf den Eindruck des vollständigen Scheiterns folgt die „Fortentwicklung“.

„Der Himmel, die Elemente, das Blut der täglich zugrunde gehenden Seelen, ja selbst die Steine rufen nach Reform“: Das äußerte ein Herr namens Matthias Röder nicht etwa über den Zustand Deutschlands im Jahr 2026, sondern über den Zustand der Kirche im Jahr 1414. Röder war Prediger von Beruf, und es war das Jahr, als in Konstanz ein Konzil zusammentrat. Der Ruf nach einer grundlegenden Erneuerung der römischen Kirche beherrschte das ganze 15. Jahrhundert, nach einer „reformatio in capite et membris“, einer Reform an Haupt und Gliedern. Krise, so schrieb der Historiker Johannes Helmrath, war schon damals ein „Bewusstseinsphänomen“: Um Veränderung zu erreichen, brauchte es in der Gesellschaft das Gefühl eines Reformstaus.

Schon damals klafften abstrakte Reformerwartung und konkrete Reformbereitschaft deutlich auseinander. Den Reformstau diagnostizierten alle, gegen die Reform als solche gab es kaum Widerstand. Wohl aber „gegen das eigene Reformiertwerden“, so Helmrath. Die einen reformierten, die anderen wurden reformiert – und Letzteres erwies sich als unangenehm. Nach einer Visitation im Kloster mussten die Mönche ihr Leben ändern, „und das hieß zunächst fast ausschließlich verschärfen (weniger essen, weniger besitzen, weniger sprechen usw.)“. Unklar blieb, wer sich als Erster reformieren sollte, Papst und Kurie an der Spitze („caput“) oder die Masse der Gläubigen und einfachen Geistlichen („membra“).

Eine Vielzahl von Reformkommissionen befasste sich mit Detailproblemen, etwa mit der Ärmellänge von Mönchskutten oder der Frage, ob Geistliche beim Baden ihre Kutte ablegen dürfen. Viele Reformprojekte kamen gar nicht voran, am wenigsten jene, für die wissenschaftliche Evidenz vorlag: Die Kalenderreform kam erst 1582 zustande, und weil sie von den Katholiken ausging, folgten viele protestantische Territorien erst viel später.

Reformschritte, zu denen es tatsächlich kam, zeitigten unerwartete Folgen. Schon als sich im Hochmittelalter die Kirche unter Papst Gregor VII. von den Fesseln der weltlichen Politik löste, mit den Worten des Historikers Stefan Weinfurter eine „Optimierung der Heilsvermittlung“ betrieb, löste sie ungewollt eine Desakralisierung der Politik aus. Und der weitreichendste Beschluss des Basler Konzils, der die gängige Praxis des Ämterkaufs einschränkte, führte dazu, dass die römische Kurie eine neue Einnahmequelle erfand: den Ablasshandel. Damit leistete sie der nächsten Reformetappe Vorschub.

Die wachsende Ökonomisierung des Weltkonzerns Kirche war ein Prozess, von dem eigentlich alle profitierten. Die Päpste in Rom erschlossen mit den Ablassbriefen eine neue Einnahmequelle für ihr größtes Investitionsprogramm, den Abriss der alten Peterskirche und den Bau einer neuen – für sich genommen schon ein Reformprojekt. Der Stellvertreter Gottes in Mitteldeutschland, der machtbewusste Kardinal Albrecht von Brandenburg, profitierte als Zwischenhändler, um Geldmittel für den Ausbau der Infrastruktur seiner Hallenser Residenz zu gewinnen. Und am allerbesten war das Ganze für die Gläubigen: Sie brauchten nun nicht mehr einem strengen Lebenswandel zu folgen, wie es die Kirchenreformer des vorausgegangenen Jahrhunderts gefordert hatten, sie konnten das Seelenheil nun auf dem freien Markt erwerben.

Leider gab es einen Augustinermönch, der Theologie an der Wittenberger Universität lehrte und das vorteilhafte Arrangement kritisierte. Die Kontroverse um den Ablasshandel war die Krise, die das ruhende Projekt einer Kirchenreform wieder in Gang brachte. Als Martin Luther seine „Disputation zur Klärung der Kraft der Ablässe“ in Umlauf brachte, verwandelte er das Gefühl eines latenten Reformstaus in das Bewusstsein einer akuten Krise, die schnelles Handeln erforderte – wie Gerhard Schröder, der einen Skandal um gefälschte Vermittlungszahlen der Bundesanstalt für Arbeit nutzte, um das ganze System infrage zu stellen.

Der ursprünglichen Absicht nach war Luther kein Modernisierer, er begehrte im Namen des Überkommenen gegen das Neue auf. Seine Reform, lateinisch „reformatio“, hatte aber modernisierende Wirkungen, etwa was die Alphabetisierung größerer Bevölkerungskreise betraf. Anders als beabsichtigt, führte sie aber nicht zu einer Umwälzung der gesamten Westkirche, sondern zu deren Spaltung – und zu einem Staatskirchentum in den protestantischen deutschen Territorien, das die Trennung von geistlicher und weltlicher Sphäre im Hochmittelalter gewissermaßen rückgängig machte.

Auf Reformstau und Krise folgt der Ruck, ein wortgewaltiger Aufruf, jetzt wirklich alles zu verändern. Was für Luther die Thesen oder für Schröder die Agenda-Rede war („Leistungen kürzen“), das war 1969 die Regierungserklärung Willy Brandts. Sie ist für das Versprechen bekannt, seine Regierung wolle „mehr Demokratie wagen“. In Vergessenheit geriet, dass Brandt auch eine Reihe von Zumutungen bereithielt. „Dauerhafte Sicherheit kann es in einer entwickelten Gesellschaft nur durch Veränderung geben“, mahnte der frisch gewählte Kanzler.

Die Bundesbahn solle künftig „einem Wirtschaftsunternehmen vergleichbar“ geführt werden, und die Zahl der Ministerien gelte es zu verringern: „Diese Regierung redet niemandem nach dem Munde. Sie fordert viel, nicht nur von anderen, sondern auch von sich selbst.“

Als Brandt 1974 wegen einer Spionageaffäre zurücktrat, galt seine Reformpolitik als gescheitert. Eine Rolle spielte der Ölpreisschock von 1973, der die finanziellen Spielräume einengte. Brandts Kanzleramtsminister Horst Ehmke urteilte allerdings in seinen Memoiren, die meisten Reformen seien nicht am Geld gescheitert, „sondern weil es für sie keine Mehrheiten gab“. Das Problem sei, „dass wir die Reformen mit zu viel Euphorie angegangen sind und dadurch den Erwartungsdruck erhöht haben“.

Meist werden für die schlechte Laune, die am Ende von Reformepochen herrscht, sogenannte handwerkliche Mängel verantwortlich gemacht: Hätte die Regierung doch ein schlüssiges Gesamtkonzept gehabt, wären die Minister doch nur fähiger gewesen, dann würden jetzt alle jubeln. Das war in Teilen auch die Kritik, die dem römisch-deutschen Kaiser Joseph II. im späten 18. Jahrhundert als Reformator seiner österreichischen Erblande entgegenschlug. Die lange Regierungszeit seiner Mutter Maria Theresia hatte zweifellos einen Reformstau ausgelöst, und als Thronfolger im Wartestand hatte Joseph genügend Muße, um sich mit allem Expertenwissen im Zeitalter der Aufklärung vertraut zu machen. Am Reformwillen fehlte es also nicht, eher gab es zu viel davon. Weil in der Gesellschaft alles mit allem zusammenhänge, so lehrte seinerzeit der französische Philosoph Condorcet, seien Teilreformen schädlich.

Also ging Joseph, als er endlich die Regierung in den Erblanden antrat, alle Reformen ziemlich überstürzt an – von der Abschaffung der Todesstrafe und der lateinischen Amtssprache bis zur Auflösung der Klöster und der Reform des Bestattungswesens. Die Probleme folgten bald, nicht nur, weil sich die Reformziele teils widersprachen, sondern vor allem, weil die Bevölkerung nicht mitmachte. Als Erstes musste Joseph sein Dekret zurücknehmen, wonach Leichen zur besseren Verwesung nur noch in Leinensäcken bestattet werden dürften.

Die Leute wollten offenbar, stellte er resigniert fest, „dass ihr Körper nach dem Tode langsamer faulen und länger ein stinkendes Aas bleiben“ solle. Der Wiener Publizist Joseph Richter veröffentlichte eine Broschüre mit dem Titel „Warum wird Kaiser Joseph von seinem Volke nicht geliebt?“, und darin stellte er fest: „Kurz, Kaiser Joseph hat so viele Feinde, weil er Reformator ist, weil jede Reform Missvergnügen machen muss.“

Die schwungvollen Sätze der zitierten Reformer zeigen es schon: Jede Veränderung lebt von der Kraft der Worte, oft liegt in der Rhetorik schon der eigentliche Kern. Das galt besonders für die Reformpolitik, die Preußens Regierung unter dem Staatsminister Karl August von Hardenberg nach der Niederlage gegen Napoleon betrieb. Es gebe „nach dem Martinstag 1810 nur freie Leute“ in Preußen, heißt es beispielsweise im berühmten Oktoberedikt, das die Bauernbefreiung beinhaltete. So weit war es in der Praxis zwar noch lange nicht, vor allem in den Gutsbezirken Ostelbiens blieben Abhängigkeiten bestehen. Die Reformer hinterließen, mit den Worten des Historikers Reinhart Koselleck, „eine Wolke unerfüllter Erwartungen“.

In den süddeutschen Staaten erwiesen sich die Reformen teils als nachhaltiger, etwa unter den Ministern Maximilian von Montgelas in Bayern oder Sigismund von Reitzenstein in Baden. Aber sie fanden dafür nicht so schwungvolle Worte und prägten sich deshalb nicht so sehr ins kollektive Gedächtnis ein. „Die Reformen waren in erster Linie ein Akt der Kommunikation“, schrieb der Historiker Christopher Clark. „Nie zuvor hatten preußische Regierungen auf diese Weise mit der Öffentlichkeit kommuniziert.“ Mit anderen Worten: Die mediale Vermittlung ist ein Stück weit schon das Ereignis selbst.

Die Kirchenreform des Spätmittelalters, die Reformation Luthers, die Politik Willy Brandts, die Erlasse Josephs II., die Preußischen Reformen oder die Agenda 2010: Ihnen allen war gemein, dass einer kurzen Phase des Reformierens der lange Kater des Reformverdrusses folgt. Zunächst galten sie als weitgehend gescheitert, erst später wurde der Blick frei für die Erfolge. Das Diktum des Sozialdemokraten Hans Apel in den 1970er-Jahre, man könne vielleicht „fünf Prozent Kurskorrektur“ erreichen, klingt allzu bescheiden.

Trotzdem hatte der Baseler Universalhistoriker Jacob Burckhardt recht, wenn er meinte: „Um relativ nur Weniges zu erreichen, wobei man fragt, wieweit es sich um Gewünschtes oder gar um Wünschenswertes gehandelt haben wird, braucht die Geschichte ganz enorme Veranstaltungen und einen ganz unverhältnismäßigen Lärm.“