Für die Strafmaßnahmen der Europäischen Union gegen Russland gilt eine verlässliche Regel: Nach dem Sanktionspaket ist vor dem Sanktionspaket. Deshalb haben in Brüssel schon die Arbeiten am 22. Paket begonnen, nachdem das 21. gerade erst beschlossen worden ist. Es wird auch ein 23., 24. und 25. Paket geben, solange sich der russische Präsident Wladimir Putin nicht auf einen Waffenstillstand und Friedensverhandlungen einlässt.
Aber warum ist das eigentlich so? Warum beschließt die Europäische Union nicht einen Bestrafungshammer auf einmal, statt alle paar Monate an vielen Sanktionsschrauben zu drehen?
Es gibt dafür zwei Gründe. Der erste hat mit der Fähigkeit von 27 Staaten zu tun, komplexe Beschlüsse zu fassen. Tatsächlich arbeiten die Fachleute nämlich schon am Limit. Jedes einzelne Sanktionspaket beschäftigt in Brüssel und in den Hauptstädten Hunderte Beamte. Der Entscheidungsweg ist immer derselbe. Die Initiative für sektorale Sanktionen, also etwa in den Bereichen Energie, Finanzen und Handel, liegt bei der EU-Kommission und ihren jeweiligen Generaldirektionen, den Brüsseler Ministerien. Sie entwickeln eigene Ideen, greifen aber auch Anregungen von Mitgliedstaaten auf. Bevor die Kommission einen Vorschlag offiziell präsentiert, testet sie, wo die roten Linien der Mitgliedstaaten liegen – in sogenannten Beichtstuhlgesprächen mit den Botschaftern der Mitgliedstaaten.
Sobald ein Vorschlag dann auf dem Tisch liegt, setzt sich ein komplexes Räderwerk in Gang. In den Mitgliedstaaten prüfen die zuständigen Ministerien die Auswirkungen jeder einzelnen Maßnahme auf die nationale Wirtschaft und bekommen Besuch von Lobbyisten. So bauen sich Widerstände auf. Mit denen befassen sich zunächst die zuständigen Arbeitsgruppen des Rats, in denen Fachbeamte aus jedem Land sitzen. Was auf dieser technischen Ebene nicht gelöst werden kann, landet im Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten.
Griechische Reeder stoßen Tanker ab – an Russen
Dieses wichtigste Brüsseler Entscheidungsgremium tagt in der Regel ein- bis zweimal pro Woche und entscheidet über alle Gesetzesvorhaben. Die Ministerräte stimmen dann nur noch formal zu, ohne Beratung. Einfluss nehmen die Minister, indem sie den Botschaftern Weisungen erteilen. So entsteht ein zeitaufwendiger Vermittlungsprozess, der einerseits in den Hauptstädten stattfindet und andererseits in den Brüsseler Ratsgremien.
Der zweite Grund, warum es viele einzelne Pakete gibt, betrifft den dynamischen Charakter von Sanktionen. Die meisten Maßnahmen, die von der EU beschlossen werden, gleichen einem Katz-und-Maus-Spiel. Ein gutes Beispiel dafür sind die Sanktionen gegen russisches Rohöl, die wichtigste Einnahmequelle des Kremls. Mitte 2022 hat die EU die Einfuhr von Rohöl auf dem Seeweg verboten. Weil Öl aber weltweit gehandelt wird und Tanker leicht auf andere Kunden ausweichen können, blieben die Folgen für Russland überschaubar.
Deshalb wurde vier Monate später ein Ölpreisdeckel beschlossen und unter den G-7-Staaten abgestimmt. Fortan durften europäische Reeder russisches Öl nur mit Abschlägen in Drittstaaten liefern. Schiffe von außerhalb Europas durften nur in der EU versichert, aufgetankt oder repariert werden, wenn sie sich ebenfalls daran hielten. Das führte jedoch zu einem unerwünschten Effekt: Russische Geschäftsleute kauften über Umwege griechischen Reedern alte Tanker ab, verschleierten die Eigentumsverhältnisse, versicherten die Schiffe nicht mehr im Westen und unterliefen den Preisdeckel. So entstand eine riesige Schattenflotte aus Hunderten Schiffen.
Immer mehr Auswirkungen auf Drittstaaten
Mitte 2024 führte die EU deshalb eine schwarze Liste ein, auf der immer mehr Schiffe eingetragen wurden, die nachweislich zur Schattenflotte gehören. Inzwischen sind es 671. Russland reagiert darauf jedoch, indem es die Schiffe nach jeder Listung umtauft. Außerdem wechseln sie alle paar Wochen den Flaggenstaat oder fahren unter falschen Flaggen. Weil der Ölpreisdeckel so wenig Wirkung erlangt, verständigten sich die Staaten im April dieses Jahres auf ein vollständiges Verbot maritimer Dienstleistungen für jegliche Schiffe, die russisches Rohöl transportieren. Diese Maßnahme ist bisher aber nicht in Kraft getreten – weil die Staaten die Weltmarktpreise für Öl nicht noch weiter anheizen wollten, die wegen des Irankriegs schon gestiegen waren.
Während die Union mit ihren ersten Paketen den Handel mit Russland stark zurückgefahren hat und danach auch den Energiesektor ins Visier nahm, dient inzwischen der größere Teil von Maßnahmen dazu, Schlupflöcher zu stopfen. Das betrifft neben Öl auch den Handel mit kriegswichtigen Gütern. Mit jedem neuen Paket werden neue Unternehmen gelistet, die solche Erzeugnisse an das russische Militär liefern, auch in China, der Türkei und den Vereinigten Arabischen Emiraten. Damit weitet die EU den Anwendungsbereich ihrer Sanktionen immer weiter auf Drittstaaten aus – und weicht ihr eigenes Verbot extraterritorialer Sanktionen auf.
Mit jedem Paket nimmt aber auch die Bereitschaft von Mitgliedstaaten ab, die Kosten der Sanktionen mitzutragen. Das gilt besonders für jene Länder im Süden der Union, die sich nicht in gleicher Weise durch Russland bedroht fühlen wie Staaten an der Ostflanke und in Mitteleuropa. Im 21. Paket setzte Griechenland sogar durch, dass ein vorheriges Verbot zur Weitergabe von russischem Flüssiggas an Drittstaaten außer Kraft gesetzt wurde. Die Sanktionen bleiben deshalb auch in dieser Hinsicht ein Katz-und-Maus-Spiel: wer den längeren Atem hat.
