Wie der Bürokratieabbau neue Bürokratie hervorbringt

Seit einem Jahrhundert gehört die Forderung nach einem Bürokratiemoratorium, einer Eingrenzung der Regulierungsflut und einem Kampf gegen den Bürokratie-Burnout zum Standardrepertoire von Politikerreden. Dabei werden in immer kürzeren Zeitabschnitten Kampagnen zum „Bürokratieabbau“, zur „Entbürokratisierung“ und zur „Deregulierung“ gestartet.

Auffällig ist, dass sich die Analysen, Ziele und Instrumente in verschiedenen Ländern über die Jahrzehnte kaum verändert haben. Man richtet Kommissionen zur Identifikation von Überbürokratisierung ein, schafft spezialisierte Abteilungen für den Bürokratieabbau, erhebt Bürokratiekosten für existierende und angedachte Gesetze, fordert Praxischecks für neue Gesetze und Verordnungen, gibt Personalabbauziele für die öffentliche Verwaltung vor und verabschiedet Bürokratieentlastungsgesetze. Das Repertoire zum Abbau von bürokratischen Regeln scheint beschränkt zu sein.

Dabei scheinen sich die Analysen, Forderungen und Instrumente zum Bürokratieabbau weltweit zu ähneln. Besonders der Drang zu internationalen Vergleichsstudien hat dazu geführt, dass man einzelne Länder als „Best Practice“ im Bürokratieabbau betrachtete und deren Instrumentenkasten übernahm. Trotz unterschiedlicher institutioneller Arrangements der einzelnen Staaten haben sich dann Instrumente zur Erhebung des Erfüllungsaufwandes, das Ziel einer Reduktion von Bürokratiekosten um 25 Prozent oder Instrumente wie die zeitliche Befristung von Gesetzen international durchgesetzt.

Die Versuche, einer als blockierend empfundenen Bürokratie Herr zu werden, haben zur Bildung einer eigenen Organisationsform geführt: der Kommission. Regierungen, Stiftungen und Interessenorganisationen stellen in immer kürzeren Abständen Sachverständigenräte, Expertenkreise und Arbeitsgruppen zusammen, die Konzepte zu einem Abbau der Bürokratie vorlegen sollen. Die Kommissionsmitglieder werden dabei mit einem konkreten Arbeitsauftrag ausgestattet und gehen nach der Vorlage des Forderungskatalogs wieder auseinander. Die Geschäftsstellen, die die Kommission unterstützt haben, werden aufgelöst, Unterlagen abgeheftet und in den Aktenkeller verfrachtet. Die Experten kehren in ihren wohlverdienten Ruhestand zurück oder konzentrieren sich wieder auf ihren Hauptberuf, bis sie in die nächste Entbürokratisierungskommission berufen werden.

Die Kommissionen rufen zwar in der Regel ein positives Medienecho hervor, haben meistens aber nur begrenzte Effekte. Das führt dazu, dass dann mit einem gewissen zeitlichen Abstand neue Kommissionen eingerichtet werden. In diesen neuen Kommissionen weiß man zwar zumindest über die vergangenen Vorschläge ähnlicher Kommissionen der letzten Jahre Bescheid, aber man hat nicht die Zeit, die Gründe für deren Wirkungslosigkeit zu analysieren. So werden dann die seit Jahrzehnten gleichen Forderungen wiederholt.

Da die Wirksamkeit dieser von Kommissionen getriebenen Kampagnen begrenzt ist, lässt sich eine Verstetigung der Entbürokratisierungsbemühungen beobachten. Statt den Abbau von Bürokratie über Kommissionen in immer neue Zusammensetzungen zu treiben, werden weitere damit beauftragte staatliche Strukturen eingerichtet. Diese Überlegungen gehen so weit, eigene Ministerien zu schaffen, die nichts anderes machen sollen, als bürokratische Abläufe zu reduzieren, die Verfahren der Ministerien zu verschlanken und die Prozesse so gut es geht zu digitalisieren. Man kann von einer Bürokratisierung der Entbürokratisierung sprechen.

Die Basis dessen ist die Einrichtung eines eigenen Zweiges innerhalb der Verwaltung, der sich um den Abbau der Bürokratie kümmern soll. Von der Regierungszentrale eingesetzte „Entbürokratisierungsbeauftragte“, die bei einem Ministerium angesiedelte „Geschäftsstelle Bürokratieabbau“, ein autonomer „Normenkontrollrat“ oder gleich ein eigenes „Transformationsministerium“ sollen als eine Art „Bürokratie-TÜV“ ein weiteres Wuchern der Bürokratie verhindern, das Regulierungsgestrüpp regelmäßig durchforsten und Regelwildwuchs zurückschneiden.

Je nach Aufgabenzuschnitt verfügen diese Organisationseinheiten, Stabsstellen und Beauftragten über verschiedene Programme, um die Aufmerksamkeit auf das Thema Bürokratieabbau zu lenken. Sie können andere Verwaltungseinheiten bei der Entwicklung neuer Gesetze dazu verpflichten, die zu erwartenden Bürokratiekosten für Unternehmen zu errechnen. Oder sie bekommen den Auftrag, regelmäßig die Erstellung von „Bürokratieentrümpelungsgesetzen“ zu koordinieren, in denen Vorschläge aus verschiedenen Ministerien und Behörden zusammengetragen werden, um die Belastung von Unternehmen mit Nachweis-, Berichts- oder Aufbewahrungspflichten zu reduzieren.

Dabei haben sich quantitative Methoden als zentraler Hebel der Entbürokratisierungsbürokratie herausgebildet. Weil es selbst für Entbürokratisierungsspezialisten in der Verwaltung schwierig ist, sich den Sinn und Unsinn einzelner gesetzlicher Regelungen zu erschließen, benutzt man die Magie von Zahlen als Instrument der politischen Steuerung. Man zählt Gesetze und Verordnungen – oder in der arbeitsintensiveren Variante deren Seitenzahlen – und verlangt, dass diese innerhalb eines Jahres deutlich zu reduzieren sind. Oder man erhebt in einer anspruchsvolleren Variante Bürokratiefolgenkosten in Geldwerten und legt Reduzierungsziele fest.

Die Einrichtung eigener Stabsstellen für den Bürokratieabbau führt zur Ausbildung von spezialisiertem Personal. Gerade die jedem Gesetzgebungsverfahren vorgeschaltete Abschätzung der Bürokratiekosten ist dabei ein Professionalisierungsprogramm für die Entbürokratisierungsspezialisten, weil sowohl in den Ministerien als auch in den Normenkontrollräten Personal benötigt wird, das in der Lage ist, diese Berechnungen durchzuführen. Mit der Ausbildung dieser Entbürokratisierungsbürokraten ist die Hoffnung verbunden, dass der Bürokratieabbau nicht den Generalisten in den Verwaltungen überlassen werden muss, sondern sich eigene Spezialisten dieses Themas annehmen.

Der Entbürokratisierungsdiskurs ist durch einen ausgeprägten Hang zur Managementprosa gekennzeichnet. Das chronische „Misstrauen“ der Verwaltung gegenüber den Bürgern müsse durch eine Haltung des „Zutrauens“ ersetzt werden. Statt „Angst vor Fehlern“ zu haben, müssten Verwaltungsmitarbeiter unter „Abschätzung von Handlungsfolgen“ auch mal ins Risiko gehen. Es bräuchte statt einer Orientierung an den „Buchstaben des Gesetzes“ eine „Orientierung am Zweck“ einer Regelung. Es bedürfe einer „mentalen Transformation“ der gesetzgebenden Instanzen und ausführenden Verwaltungen. Es müsse „ein neues Mindset“ einkehren, das die Bürger nicht mehr drangsaliere, sondern befähige. Durch einen von oben angestoßenen Kulturwandel müsse sich eine „Haltung“ durchsetzen, die von „Eigenverantwortung“, „Entscheidungsfreude“ und „Risikobereitschaft“ geprägt ist.

Diese aus „Vertrauenskultur“, „Transformationsorientierung“ und „Ermöglichungshaltung“ bestehenden Evergreens der Entbürokratisierungsrhetorik werden üblicherweise mit einem konkreten Katalog an Maßnahmen hinterlegt. Die einzelnen Maßnahmen zur Entbürokratisierung basieren alle auf einfachen Wenn-dann-Regeln, die bei der Erstellung neuer Gesetze und Verordnungen, bei der Überprüfung rechtlicher Regelungen oder beim Personalmanagement beachtet werden müssen.

Für den Maschinenraum einer Verwaltung stellen die von der Organisationsspitze gestützten Initiativen der Stabsstellen zum Bürokratieabbau zunächst einmal eine Störung dar. Sie werden dort vor allem als eine weitere Beeinträchtigung bei der Erbringung der von ihnen erwarteten Leistungen wahrgenommen.

Mitarbeiter in Ministerien, Landesbehörden und Kommunalverwaltungen haben vielfältige Routinen entwickelt, um mit bürokratischen Vorgaben  umzugehen. Die gleiche Kreativität wird auch beim Umgang mit den Vorgaben zum Bürokratieabbau angewandt. Mit dieser werden bereits die Vorgaben zur Einhaltung von Umweltschutzbestimmungen, die Regelungen zur Gleichstellung, zur Sicherheit am Arbeitsplatz oder zur Prävention von Korruption so zurechtinterpretiert, dass sie das effiziente Arbeiten nicht stören.

Auf welche Maßnahmen zum Bürokratieabbau scheint man sich einigen zu können? Welche Logiken liegen diesen Maßnahmen zugrunde, und welche Probleme bringen diese mit sich?

Ein in den vergangenen Jahren entwickelter Ansatz sieht vor, dass der Aufwand quantitativ zu bestimmen ist, der von Unternehmen, Krankenhäusern, Universitäten und Schulen bei der Erfüllung rechtlicher Vorgaben anfällt. Dabei soll der Gesetzgeber gezwungen werden, den bürokratischen Erfüllungsaufwand bei den Adressaten eines Gesetzes oder einer Verordnung in Dollar, Euro, Rubel, Yen oder Rupien zu berechnen. Wenn man dann den Aufwand bei der Erfüllung aller bürokratischen Vorgaben addiert, bekomme man, so die Logik, eine Gesamtsumme für die Kosten des bürokratischen Erfüllungsaufwands in einem Staat. Auf dieser Basis könne man folgend einen Bürokratieindex erstellen, der die zusätzliche Belastung durch Bürokratie über die Jahre für Unternehmen dokumentiere.

Die Bestimmung des Erfüllungsaufwands könne – so jedenfalls die Vorstellung von Kritikern der Bürokratie – die Grundlage dafür bieten, dass Betriebe ihre Kosten für Berichtspflichten im Bereich des Umweltschutzes, des Arbeitsrechts oder der Sozialpolitik vom Staat erstatten lassen können. Nach dieser Logik müssten dann nicht nur Unternehmen eine Gebühr für die Genehmigung einer neuen Lagerhalle entrichten, sondern könnten umgekehrt von den Verwaltungen die Erstattung ihrer Kosten verlangen. Wenn also die Behörde etwa von dem Unternehmen wissen wolle, wie viel Gülle auf Feldern aufgetragen wird, wie viele Arbeitsunfälle es in einem Jahr gegeben hat und wie viele behinderte Mitarbeiter in ihrem Betrieb tätig sind, werde die Staatskasse belastet.

Die aufwendigen Berechnungsmethoden suggerieren, dass es sich um eine „objektive“ Bestimmung der Bürokratiekosten von Unternehmen handelt. Aber die Berechnungsformen lassen viel Freiraum für vielfältige Interpretationen. Häufig können die Unternehmen nur grob schätzen, wie viel ein mehr oder minder gut organisierter Prozess kosten würde.  Je nach Intention können die Bürokratiekosten deswegen entweder nach oben oder nach unten zurechtgerechnet werden.

Es gehört zur Kompetenz jeder Referatsleitung in einem Ministerium, die Zahlen für ein Vorhaben so darzustellen, dass es eine Initiative stützt oder versanden lässt. In der Konsequenz sind die in der Öffentlichkeit präsentierten Bürokratiekosten eines neuen Gesetzes nicht das Ergebnis eines neutralen Berechnungsverfahrens, sondern einer Aushandlung zwischen Referaten innerhalb eines Ministeriums, der für das Verfahren zuständigen Zentralstelle und den Vertretern von Interessenorganisationen. Die Berechnung der Bürokratiekosten mit solchen nicht selten aufwendigen Abstimmungen ist erst einmal nur eine weitere Verkomplizierung und Verlangsamung im Gesetzgebungsprozess.

Ein weiterer Vorschlag besteht darin, Rechtsvorschriften grundsätzlich zu befristen. In dieser sogenannten Sunset-Legislation werden Gesetze, Verordnungen und Förderprogramme mit einem Verfallsdatum versehen. Die Verfallsklauseln für Gesetze sollen dazu führen, dass nach einer Frist zur Überprüfung der Nützlichkeit einer Rechtsvorschrift automatisch ein Evaluationsprozess einsetzt, mit dem die Sinnhaftigkeit der Regelung hinterfragt wird. Auf dieser Basis könne im Anschluss eine erneute Entscheidung über den Fortbestand der jeweiligen Regelung getroffen werden. Dadurch könnten, so das Argument der Verfechter dieser Regelung, ineffiziente Regulierungen beendet oder angepasst werden. Die Regulierungsdichte könnte dadurch gesetzlich verringert, rechtliche Klarheit geschaffen und Kosten der öffentlichen Verwaltung reduziert werden.

Die Befristung von gesetzlichen Regelungen im Rahmen einer generellen Sunset-Legislation führt zu einer sich wiederholenden Auseinandersetzung über ein verabschiedetes Gesetz oder eine verkündete Durchführungsbestimmung. Gegner eines Gesetzes bringen sich vor Ablauf der Frist in Stellung, um es zu kippen, während Befürworter versuchen, die Evaluation so zu gestalten, dass ein Weiterlaufen der Regelung naheliegend erscheint.

Die Hoffnung, dass durch die Befristung von Gesetzen und Verordnungen ein „Autopilot der Entbürokratisierung“ eingeschaltet wird, hat sich als naiv herausgestellt. Vielmehr kommt es zu einer „schnelleren Wiederholung regulierungspolitischer Auseinandersetzungen“. Statt zu einer intensiven Neubetrachtung einer Regelung wird es in vielen Fällen schon aus arbeitsökonomischen Überlegungen in Ministerien und Parlamenten zu einer „formalen Oberflächlichkeitsbewältigung“ kommen, die den Intentionen grundlegend entgegenläuft.

Eine weitere Regelung besteht darin, dass jedes neue Regelungsvorhaben, das eine Belastung für Unternehmen, Universitäten, Hochschulen, Schulen oder Vereine darstellt, durch den Wegfall eines bestehenden Gesetzes kompensiert werden muss. Der Sinn des sogenannten One-in-one-out-Prinzips besteht darin, die „Normenflut“ von Vorschriften einzudämmen.

Mit der Einführung der One-in-one-out-Regel verwendet man in den Ministerien viel Zeit darauf, Gesetze und Verordnungen zu identifizieren, die man für ein neues Gesetz „opfern“ kann. Da wird dann eine „Verordnung über die Auszahlung des Ehrensolds für Träger höchster Kriegsauszeichnungen des Ersten Weltkrieges“ ausgegraben, die man dank inzwischen fehlender Leistungsempfänger gefahrlos einstampfen kann. Oder es wird ein Steinkohlebeihilfegesetz abgeschafft, das seit der Einstellung des Steinkohlebergbaus in vielen Staaten niemanden mehr interessiert. Solche Bereinigungsmaßnahmen der Rechtsvorschriften schaden nicht, sie führen aber auch nicht zu bürokratischen Entlastungen, weil sie sowieso nicht mehr relevant gewesen sind.

Die einfachste Methode besteht in einer Forderung nach Personalabbau in der öffentlichen Verwaltung. Dieser kann entweder in einer Reduzierung des Personalbestandes in Ministerialbürokratien, nachgelagerten Behörden oder kommunalen Verwaltungen – je nach Anspruch auf Radikalität – um zehn, 20 oder 50 Prozent erfolgen. Unterstellt wird dabei, dass Verwaltungen jede Möglichkeit nutzen würden, um unabhängig vom faktischen Arbeitsanfall ihren Personalbestand zu erhöhen.

Die Hoffnung, wenn Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes entlassen werden, besteht dabei nicht nur darin, Personalkosten einzusparen, sondern auch, den Regulierungsdruck zu verringern. Wenn die Zahl der Beamten in den Ministerien reduziert wird, wären, so jedenfalls die Logik, keine ausreichenden Kapazitäten vorhanden, um regulierende Gesetze zu beschließen. Wenn die personellen Kapazitäten der Umweltschutzbehörden abgebaut würden, nähme auch der Überwachungsdruck auf Unternehmen ab. Die Minimierung der Stellen in der Finanzverwaltung würde zu einer Reduzierung der Berichtspflichten für Unternehmen führen.

Wenn der Arbeitsanfall in den Ministerien hoch ist und gleichzeitig Druck zur Reduzierung von Personal aufgebaut wird, dann wird das Personal in die nachgelagerten Organisationen verlagert. Je nachdem, in welcher Form die Personalabbauziele formuliert werden, werden die Aufgaben entweder direkt in nachgelagerte Behörden verschoben oder an privatrechtlich organisierte Projektträger vergeben. Der Vorteil der letzten Variante ist, dass Aufgaben von Ministerien von durch Steuern finanzierten Vereinen, Verbänden oder Unternehmen erbracht werden, deren Mitarbeiter aber nicht als Angestellte des öffentlichen Dienstes zu erkennen sind.

Der Effekt ist, dass in einigen Ministerien ein nicht unerheblicher Teil der Arbeit von einer „grauen Armee“ von Mitarbeitern erbracht wird, die zwar über Visitenkarten des Ministeriums verfügen, aber offiziell von Vereinen, Verbänden und Unternehmen bezahlt werden. Ob es sinnvoll ist, dass Mitarbeiter, die nicht formal in die Hierarchie eines Ministeriums eingebunden sind, Gesetzesentwürfe schreiben oder Koordinationsstellen bei internationalen Organisationen betreiben, kann man diskutieren – aber dem Bundeskanzler kann gemeldet werden, dass die Zahl der Mitarbeiter in einem Ministerium erfolgreich reduziert wurde.

Ein Treiber der Bürokratisierung ist sicherlich, dass der Erfolg von Regierungspolitikern daran gemessen wird, wie viele Gesetze sie in einer Legislaturperiode durchgesetzt haben. Es soll vorkommen, dass eine neue Ministerin bei ihrer Vorstellung in ihrem Ministerium auf einen Stapel mit den unter ihrem Vorgänger erarbeiteten Gesetzen und Verordnungen verweist und verkündet, dass sie hoffe, dass sie in ihrer Zeit mehr vorzuweisen haben wird. Diese Logik diffundiert in die Ministerien, sodass die Vorbereitung von Gesetzen und Verordnungen ein wichtiges Kriterium für eine Karriere in der Ministerialbürokratie ist. Das Produzieren von Gesetzen und Verordnungen ist sowohl für die politische Leitung als auch für Abteilungs- und Referatsleitungen in einem Ministerium der Nachweis für ein erfolgreiches Wirken auf ihrer Position.

Der Charme des bürokratischen Abbaus von Bürokratien ist, dass auf den Nachweis von politischen Aktivitäten eine Produktion von weiteren Verordnungen und Gesetzen folgt. Wenn der Druck durch die Forderung nach Entbürokratisierung nur ausreichend groß ist, kann die Verkündigung einer Bürokratieabbaudurchführungsverordnung oder die Verabschiedung eines Bürokratieentlastungsgesetzes als Aktivitätsnachweis dienen. Schließlich ist eine Bürokratieabbauverordnung oder ein Entbürokratisierungsgesetz auch nur eine weitere gesetzliche Regelung, deren erfolgreiche Verabschiedung sich ein Minister auf die Fahne schreiben kann.

Inzwischen herrscht bei der politischen Kritik an der Bürokratie ein fast schon ermüdender Überbietungswettbewerb. Wenn eine Politikerin fordert, dass für ein neues Gesetz ein altes eingestampft werden muss, dann kann man sicher sein, dass kurz danach ein anderer Politiker fordert, dass für ein neues Gesetz mindestens zwei oder besser noch drei alte abgeschafft werden müssen. Wenn ein Generalsekretär einer Partei die Reduzierung der Mitarbeiterzahl in Ministerien um zehn Prozent fordert, kann man davon ausgehen, dass der einer anderen Partei sagt, dass ein Abbau von 15 Prozent der Mitarbeiterstellen noch besser wäre. Wenn eine Partei verlangt, dass ein paar Dutzend Verwaltungsbehörden abgeschafft werden sollen, kann man davon ausgehen, dass eine andere Partei eine Liste mit gleich Hunderten von Streichkandidaten präsentiert.

In diesem Wetteifern fällt auf, dass einerseits die Forderungen nach einer Entbürokratisierung immer weiterreichender werden, die staatlichen Bürokratien gleichzeitig jedoch immer mehr zu wuchern scheinen. Es ist nicht unüblich, dass Politiker einerseits eine fast schon ideologische Verteufelungskampagne gegen die Bürokratie betreiben, es aber parallel zu einem enormen Wachstum der staatlichen Bürokratie kommt. So kann es passieren, dass einerseits das Parlament die Einrichtung einer Entbürokratisierungsbeauftragten, einer Geschäftsstelle für den Bürokratieabbau oder eines Normenkontrollrates beschließt. Andererseits wird in der gleichen Woche darüber nachgedacht, wie man sexuellen Missbrauch besser verhindern, die Überwachung des Lebensmittelrechts optimieren oder das Trinken von Alkohol im öffentlichen Raum weiter einschränken könnte.

In der Organisationsforschung wird dieser Prozess als umgekehrte Kopplung von „Talk“ und „Action“ bezeichnet. Je weniger ein Ziel erfüllt wird, desto stärker werden die Bestrebungen in der Außendarstellung hervorgehoben. Je schlechter die Lebensbedingungen, desto lauter wird das Paradies auf Erden versprochen. Je deutlicher die vereinbarte Reduzierung von Kohlendioxid misslingt, desto ambitionierter werden die Klimaziele. Je stärker die Tendenz einer Ministerin, durch die Verabschiedung möglichst vieler Gesetze Aktivität zu signalisieren, desto lauter ihre Kritik an einer überhandnehmenden Bürokratie.

Die politische Kritik an der Bürokratie ist insofern überraschend, als die Gesetze, die von Bürokraten umgesetzt werden, ja von Politikern beschlossen wurden. Die immer schärfer werdende Kritik der Bürokratie erfüllt für die Politiker die Funktion der Abschirmung. Man bedient sich einer lediglich mit einigen bekannten Beispielen gespickten Bürokratiekritik, zeigt so seine Bereitschaft zur Selbstbegrenzung und präsentiert sich als Treiber eines Bürokratieabbaus. Währenddessen kann man seine eigene Regulierungspolitik vorantreiben. Wenn man nur laut genug über die Bürokraten schimpft, wird nicht so leicht bemerkt, wenn man mal wieder ein Gesetz erlässt, das zu weiteren bürokratischen Belastungen der Bürger führt.