In der Nähe von Köln entsteht ein neues Pflegeheim. Kein besonderer Luxus, keine Altersresidenz für Millionäre, sondern ein Pflegeheim, wie es Tausende in Deutschland gibt. Und dennoch wird ein Platz in dem neuen Haus nach Angaben des Trägers, der Diakonie in Michaelshoven, bis zu 9000 Euro im Monat kosten. Einen Teil davon werden die künftigen Bewohner selbst zahlen müssen, den Rest übernehmen Pflegekasse und der Staat. Der Grund für die absurd hohen Kosten: die unzähligen Regularien und Vorgaben, die in Bau und Betrieb eingehalten werden müssen, so der Träger. Das Haus musste so positioniert werden, dass es genügend Lichteinfall in die Zimmer gibt, es musste gegen Erdbeben abgesichert werden. Dämmung, Barrierefreiheit, Zimmergrößen, Fachkraftquote – all das ist in Deutschland bis auf die Nachkommastelle definiert.
Das Bauprojekt bei Köln wirkt wie der perfekte Beleg für ein Land, das sich nach vielen Jahrzehnten des Wohlstandes bis zur Bewegungsunfähigkeit selbst gefesselt hat. Noch eine Vorgabe hier und noch eine Vorschrift dort, und irgendwann geht kaum noch etwas voran.
Aus Sicht des amerikanischen Ökonomen Mancur Olson ist eine solche Negativdynamik kein Zufall, sondern eine Zwangsläufigkeit. In seinem 1982 erschienenen Buch über den Auf- und Abstieg von Nationen („The Rise and Decline of Nations“) beschrieb der Ökonom, wie es in Phasen des Wohlstandes immer mehr Interessengruppen gelingt, Einfluss auf die Gesetzgebung und Regularien zu nehmen. So sicherten sie ihre Pfründe ab. Vorgaben zu Dämmung, Zimmergröße und Fachkraftquote sind demnach Ausdruck davon, dass bestimmte Gruppen ihr Geschäft schützen und Wettbewerb vermeiden wollen. Olson spricht von einer „institutionellen Sklerose“. Immer mehr Kalk lagert sich in den Arterien ab, irgendwann kommt es zum Infarkt. Reiche Staaten, so der Ökonom, werden träge, unbeweglich und schwer reformierbar.
Das klingt logisch, aber liegt der 1998 verstorbene Forscher mit seiner Theorie richtig? Oder können auch wohlhabende Staaten langfristig reformfähig bleiben und weiter dynamisch wachsen? Die drei Ökonomen Simeon Djankov (London School of Economics), Edward Glaeser und Andrei Shleifer (beide Harvard University) sind dieser Frage jetzt mithilfe eines riesigen Datensatzes auf den Grund gegangen. Sie analysierten fast 3600 erfolgreiche und gescheiterte Reformen der Jahre 2005 bis 2022 aus 189 Ländern. Darunter fielen unter anderem Veränderungen im Arbeitsrecht, in der Steuererhebung, bei Unternehmensgründungen und im Insolvenzrecht.
Stillstand als Zwangsläufigkeit?
Die Ergebnisse stehen im Widerspruch zu Olsons Theorie. Reichere Länder sind demnach weder reformmüde noch „sklerotisch“. Vielmehr stießen die Regierungen, Parlamente und Verwaltungen dort häufiger Reformen an und setzten sie erfolgreicher um als in ärmeren Ländern. „Olson lag also falsch mit seiner Annahme, dass Wandel in reichen Ländern zum Stillstand kommt“, schreiben die Ökonomen in ihrem gerade erschienenen Papier. In den wohlhabenderen Ländern gelte eher, was Wirtschaftsnobelpreisträger Ronald Coase (1910–2013) formuliert habe: Wenn eine Reform das Zeug hat, den Wohlstand zu erhöhen, dann kann sie gerade in reicheren Ländern zustande kommen, weil es dort genügend Mittel gibt, mit denen die Verlierer der Reform kompensiert werden. Die von Olson beschriebenen Reformhürden sind demnach nicht unwichtig, aber nicht das Hauptproblem. Reformen, so Coase, finden statt, wenn die Vorteile die Kosten überwiegen und die Verlierer zu entschädigen sind.
Weil sich aber auch das nicht in Reinform mit den empirischen Erkenntnissen deckt, entwickelten Djankov, Glaeser und Shleifer ein eigenes Modell, das Elemente beider Vordenker verbindet: Aus Coases Theoriegebäude floss ein, welcher Nutzen durch eine Reform zu erwarten ist und wie gut Verlierer kompensiert werden können. Von Olson übernahmen die Forscher den Gedanken, dass es wichtig sei, wie viele „Vetopunkte“ es in einem Reformprozess gibt – also Instanzen, die einbezogen werden und zustimmen müssen. Je mehr Vetopunkte, desto unwahrscheinlicher ist der Reformerfolg.
Mit diesen Modellannahmen können die Ökonomen eine Reihe von Beobachtungen erklären – nicht nur den größeren Reformerfolg reicherer Staaten, sondern auch, warum „technologische Reformprojekte“ im Schnitt erfolgreicher sind als rechtliche Reformprojekte. In die erste Gruppe fallen Dinge wie die elektronische Unternehmensregistrierung und die digitale Steuererklärung. Solche Reformen können oft direkt von den Verwaltungen umgesetzt werden, es gibt wenige Vetopunkte. Sollen dagegen Arbeitszeitgesetze oder Strukturen im Gesundheitswesen verändert werden, können sich viele Akteure querstellen und das Projekt ausbremsen.
Was bedeutet das für Deutschland?
„Unsere Ergebnisse legen nahe“, schlussfolgern die Forscher, „dass Ökonomen die Fähigkeit, eine politische Reform tatsächlich durchzusetzen, ebenso stark berücksichtigen sollten wie die Wirkung einer solchen Reform.“ Es sei also nicht damit getan, Politikempfehlungen abzugeben, die gut klängen und in der Sache auch richtig seien, geben die Ökonomen zu bedenken. „Wir sollten mehr Zeit darauf verwenden, zu verstehen, wovon es abhängt, ob und wie diese Veränderungen überhaupt zustande kommen.“ Sie kritisieren, dass in wirtschaftspolitischen Debatten meistens nicht danach gefragt wird, auf welchem Weg sich die Veränderung umsetzen lässt.
Was bedeutet all das für die Reformdebatte in Deutschland? Nimmt man die Forscher beim Wort, besteht noch Hoffnung, dass es nicht nur bei Ankündigungen der Regierung bleibt. Allerdings schwinden in Zeiten klammer Haushalte die Mittel, um Reformverlierer zu kompensieren. Und es gibt bei großen Reformen etliche Vetopunkte, nicht zuletzt die Bundesländer, die im Bundesrat mitmachen müssen. Sich auf die ökonomisch wirklich lohnenden Reformen zu konzentrieren und zu überlegen, ob wirklich immer alle mitreden müssen, das wäre eine Lehre aus der neuen Forschung.
Simeon Djankov, Edward L. Glaeser, Andrei Shleifer, How Reform Happens, NBER-Working Paper 2026
Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations, 1982
Ronald Coase, The Problem of Social Cost, 1960
